CARTA MAGNA (Inglaterra)
Se da en 1215 (plena Edad Media), etapa caracterizada por el feudalismo, el cual surge tras la crisis del bajo imperio romano y puede observarse en España hasta el S. XIX, aunque el declive inicia tres siglos antes con el descubrimiento de América. Cabe mencionar que como sistema de producción el feudalismo sobrevive en Europa hasta el advenimiento de las revoluciones liberales.
En Inglaterra el feudalismo tuvo características especiales, el poder monárquico se concentró en una tendencia al absolutismo, en detrimento al modelo impuesto por los monarcas germanos. El intento de absolutismo iniciado por Enrique II (1154-1189) confronta a los nobles, sometiéndoles a nuevos impuestos, a la Iglesia subordinándola a los agentes reales e imponiendo inspecciones que generaron un profundo descontento que desencadenó en un enfrentamiento entre la nobleza y el rey, prevaleciendo la hegemonía de éste último. Sin embargo, esta situación no perduró demasiado por una serie de defectos, producto de los reinados de los descendientes de Enrique II. El sentido aventurero de Ricardo I (1189-1199) y la pusilanimidad de Juan I (1200-1216) generaron la oportunidad para que los nobles rebatieran el poder absoluto que intentaba detentar el rey.
Los hechos se agudizan durante el gobierno de Ricardo I, cuyo mandato fue eminentemente militar y tendiente al absolutismo, sin el respaldo adecuado, generando un profundo descontento en el interior de Inglaterra. De este modo se encontró en medio de un conflicto europeo, en el cual Juan se alió con los güelfos de Alemania y los reyes franceses apoyaron a los Honenstaufen, donde prevalecieron los intereses de éstos últimos.
La derrota condujo a Juan a hacer frente al conflicto interno en condiciones precarias, con un grupo de aliados diezmado y en un ambiente de molestia por los nuevos impuestos destinados al sostén de la guerra.
La lucha unificó a los nobles, el clero y los habitantes de los burgos, frente a los intentos absolutistas del monarca. Desde 1213 se reunió un consejo de nobles con el propósito de redactar un documento en el que se establecerían los derechos de la nobleza frente al rey, lo mismo que los derechos de los aliados, el clero y la burguesía, de esta forma, después de una serie de reveses en Europa y frente a la presión de los barones, la monarquía cedía paulatinamente los espacios.
La Carta Magna fue impuesta a Juan por los nobles ingleses, quienes en un principio solicitaron al rey les concediera los derechos contenidos en la Carta Magna, sin embargo, Juan consideró que firmar tal documento le transformaría de rey en vasallo.
Ante la negativa del monarca, los barones proclamaron un ejército y entraron en Londres el 24 de mayo con el beneplácito del pueblo. El 9 de junio de 1215, se firmó la Carta Magna, ratificada por los herederos al trono inglés, hasta los estatutos reformados de Eduardo I en 1298.
Juan tuvo oportunidad de rehacerse, rompió su juramento y acudió con el papa para que lo eximiese de su obligación. Los barones tomaron las armas apoyados por el rey de Francia y combatieron al monarca inglés hasta su muerte en 1216. Cuando Enrique III, hijo de Juan, subió al trono, ratificó la Carta Magna para que permaneciera en el derecho público inglés.
A lo largo de los 63 artículos de la Carta Magna, hallamos una serie de derechos que servían a la nobleza, al clero y a los burgueses; establecía una serie de principios reguladores del poder público, aún cuando desordenadamente, encontramos una parte orgánica y una dogmática. No obstante que no pueda considerársele una Constitución en sentido formal, en el sentido material sí lo es.
En el contenido de la Carta Magna, destacan:
Ø - El principio de libertad en favor de la Iglesia;
Ø - Todas las libertades para los hombres libres;
Ø - Una delimitación de las obligaciones feudales;
Ø - Estableció que ya no podía existir impuestos sin la aprobación del consejo de los nobles (base del parlamento inglés), y;
Ø - En cuanto al derecho penal, se establece que ningún hombre libre puede ser privado de la vida o propiedad, sino mediante sentencia judicial y conforme a la letra que así lo estipule.
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
Contra lo que se pudiese suponer cuando se ve en los documentos ingleses sus referencias a las colonias de América del Norte y en los documentos españoles las indicaciones sobre los reinos españoles en América, la realidad nos conduce a sentidos contrapuestos. Los territorios conquistados por los españoles fueron meras colonias donde se ejerció una serie de políticas restrictivas, limitando el comercio y subordinándose a los intereses del capital peninsular, la fabricación de barcos y de puertos en beneficio de los monopolios españoles, lo mismo que la agricultura y la ganadería sin olvidar las onerosas cargas con que se gravó al eje de la economía novohispana, la minería.
En contraste, las colonias inglesas enfrentaron un panorama distinto. Inglaterra se hallaba demasiado ocupada en sus tareas para consolidar su posición de potencia en ascenso, como para distraerse en administrar a las trece colonias de la costa atlántica en el Norte de América.
En tales circunstancias, la realidad les ofreció una oportunidad de ejercer una serie de prácticas vetadas en los reinos hispanos-americanos, de esta forma cada colonia inglesa construye sus propios puertos para comerciar entre sí y después con Europa. Las colonias del norte, inducidas por sus circunstancias geográficas desarrollaron un esquema industrial, así como la pesca, el comercio y la fabricación de conservas que les permitieran enfrentar las condiciones climáticas, en el sur, se favoreció la producción agrícola con cultivos de algodón, tabaco y el comercio.
En cuanto al sistema político cabe señalar que muy pronto las compañías colonizadoras aceptaron el derecho de representación de los colonos. En 1618 la London (Virginia) Company “impartió instrucciones al gobernador que había nombrado en el sentido de que los habitantes libres de las plantaciones habrían de elegir a sus representantes porque laborarán de común acuerdo con el gobernador y un consejo elegido. A partir de entonces quedó aceptado de manera general que los colonos tenían derecho a participar en su propio gobierno”.
La participación de los colonos en la toma de decisiones públicas creció paulatinamente, hasta el momento en que se condicionó todo tipo de tributaciones a la aprobación de los representantes de los colonos.
Como puede apreciarse, en las trece colonias se encuentra presente una clara vocación democrática, entendida ésta, como la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas.
A los datos expuestos debe agregarse que los intentos de confederación de las colonias tuvieron antecedentes muy definidos como cuando el 29 de mayo de 1643 a 1648 en plena guerra civil inglesa, las colonias de la Nueva Inglaterra se encontraron aislados, de forma que para evitar cualquier intento de ser atacadas, se confederaron Plymouth y Massachusett, Connecticut y New Haven, la confederación concluyó cuando la región se convirtió en propiedad de la colonia.
En 1697 William Penn propuso desde Pennsylvania la creación de una asamblea de representantes para todas las colonias, propuesta que no encontró eco en el resto de las colonias. Para 1754 se piensa de nueva cuenta en la unidad a fin de enfrentar la guerra contras los indios y los franceses; Benjamín Franklin propone el Plan de la Unión de Alban y donde se pedía al parlamento inglés autorización para la creación de un Gran consejo y la presidencia de un gobierno general, donde todos los estados conservaran su autonomía, el Plan de Franklin no fue aprobado por Inglaterra ni por alguna de sus colonias.
La independencia de las trece colonias de Norteamérica es descrita por Carlos Pereyra como resultado de un movimiento económico expansivo, expansión distinta a las experiencias francesas o mexicanas. Para el año de 1763 las circunstancias político económicas de Inglaterra viraron en lo que a la postre fue clave en la historia. El 7 de octubre de 1763 se firmó el Tratado de París, con lo que se dio fin a la guerra de 7 años, dejando libre de conflicto a Inglaterra pero con graves deudas, razón por la cual el Parlamento inglés consideró oportuno variar la política colonial. A lo expuesto se agregar que el avance de los colonos hacia el oeste generaba conflictos con los pueblos indios con una proclama publicada en 1763 y violaba sistemáticamente condujo a la expedición de la Ley de Québec del 22 de junio de 1774, ley que afecta el proceso expansivo de las colonias hacia el oeste.
Con ambos factores, la restricción expansiva de un lado y el establecimiento de una política fiscal efectiva, las colonias que nunca habían sentido el peso del colonialismo resintieran el proyecto británico. De esta forma se suceden una serie de impuestos, el del azúcar en 1764, la y la Ley del Timbre de 1765. Los impuestos generaron inconformidad que desembocó en la reunión de 37 delegados que representaban a las trece colonias en el llamado Congreso de la Ley Timbre reunidos el 19 de octubre de 1765, acordaron declarar que el parlamento inglés no era un parlamento imperial y en consecuencia no podía imponer tributos a las colonias.
Los británicos decidieron gravar las exportaciones de las colonias, para lo cual reforzaron las aduanas y guarniciones militares, hechos que generaron resistencia de las colonias y el desistimiento entre el ejército inglés y los colonos en Boston en 1770.
Los conflictos generaron la revocación de todos los impuestos menos el del té, mantenido simbólicamente como signo de dominación imperial, adempero, la suerte estaba decidida, los colonos no aceptaron ni siquiera el impuesto al té, con el apoyo de Francia y de España enfrentaron y derrotaron a Inglaterra, dando ha lugar al gigante que ahora es los Estados Unidos de América.
Entre los documentos relevantes que nos explican las causas de la independencia, encontramos un folleto de Thomas Paine, llamado “El sentimiento común” y publicado el 1 de enero de 1776, documento en el que se expresa claramente la necesidad de una separación definitiva de Inglaterra.
La declaración de independencia adoptada el 4 de julio de 1776 fue redactada por Thomas Jefferson y Benjamín Franklin, se divide en tres secciones, y un preámbulo donde se aluden los derechos humanos. La declaración describe 27 agravios sobre los cuales se funda la necesidad de independizarse y en la conclusión se proclama el rompimiento definitivo.
Es importante señalar que la declaración de independencia no debe interpretarse como un llamado para el levantamiento de armas, sino como resultado de un movimiento ya iniciado, pues desde abril de 1775, el segundo Congreso Continental había creado un ejército con George Washington como comandante.
Después de la Declaración de Independencia, se expidieron ciertas resoluciones donde se invitó a las colonias a organizarse bajo la autoridad popular y romper con la corona.
A mediados de 1776, existía un proyecto para crear una gran Confederación, después de amplios debates se presentó a la opinión de las colonias en noviembre de1777 y fue hasta el primero de marzo de 1781 cuando los estados ratificaron “Los artículos de la Confederación” compuesto por trece artículos en donde se confederaban las trece colonias y formaban los Estados Unidos de América. Las colonias se transformaron en estados, cada uno con soberanía, libertad e independencia, con un propósito de alianza para la defensa común.
Los artículos de la confederación no respondían a las necesidades que los estados confederados tenían que enfrentar, por ejemplo, el Congreso General no tenía facultades para enfrentar la deuda pública, pues carecía de autoridad para imponer tributos, situación que fue creando la necesidad de replantear el esquema gubernamental.
Los legislativos de Nueva York en 1782 y Massachussets en 1785 solicitaron que se convocara una convención para revisar los artículos de la Confederación. En una reunión efectuada en la residencia de George Washington, donde acudieron representantes de 5 estados, Alexander Hamilton describió los inconvenientes para gobernar que se encontraban en los Artículos de la Confederación. Como resultado de todos los intentos se formó la Convención Constitucional de Filadelfia que funcionó del 25 de mayo al 16 de septiembre de 1787, bajo la presidencia de George Washington.
El debate para la creación de la constitución fue rico en ideas y polarizado en cuanto a planteamientos, en el plan Virginia se proponía: un ejecutivo nacional, una judicatura nacional y un legislativo nacional dividido en dos cámaras, compuesta por diputados y senadores, cuyo número sería proporcional a la población. Frente a este plan, Edmund Randolp y William Patterson proponían el llamado plan de Nueva Jersey, el cual se inclinaba por sostener la confederación con una cláusula que sería de gran utilidad, misma que señalaba: “Todas las leyes aprobadas por el Congreso de Estados Unidos en virtud de las facultades que le confieren los Artículos de la Confederación y todos los tratados que concierne y ratifique la autoridad de los Estados Unidos de América tendrán la fuerza de ley suprema en los estados particulares…y el poder judicial de los diversos estados deberá acomodarse a ellas en sus declaraciones, a pesar de lo que en contrario puedan disponer las leyes de los estados particulares”. Este planteamiento sería base del principio de supremacía constitucional.
El enfrentamiento entre los intereses de los Estados grandes frente a los de los pequeños, generó el rechazo del plan Virginia y del plan de Nueva Jersey. El rol de Benjamín Franklin fue determinante para resolver la confronta, pues propuso el llamado Gran Compromiso o transacción de Connecticut, que se adoptó el 16 de julio y en el cual se resolvió el problema del equilibrio de fuerzas en el Congreso General, adoptando las siguientes medidas: la cámara de representantes se integraría a base de un criterio del número de habitantes por Estado y en el Senado la elección sería de dos miembros por estado, electos por la legislatura del estado, de esta forma los estados con mayor población se verían favorecidos con una mayor representación en la cámara de representantes y los Estados pequeños se podrían equilibrar en el Senado.
El siguiente problema que surgió en cuanto a los representantes, fue como debían ser representados los esclavos negros y el monto de sus contribuciones, problema que resolvieron al establecer que cinco esclavos negros contarían con tres ciudadanos libres, electoral y tributariamente. El 17 de septiembre de 1787 se aprobó y firmó la constitución.
La lucha entre federalistas y anti-federalistas entendidos estos últimos como partidos de la confederación, fue muy disputada. En el plano ideológico, el pensamiento federalista quedó magistralmente expresado por Alexander Hamilton, James Madison y John Jay en un conjunto de artículos periodísticos publicados entre octubre de 1787 y 1788.
Entre el 7 de diciembre de 1787 y el 9 de enero de 1988, cinco estados ratificaron la constitución federal, New Hampshire fue el noveno estado en ratificarla, con lo cual se reunía el requisito para su vigencia. Los últimos estados en adherirse fueron Carolina del Norte y Rhode Island.
En 1791 se incorporaron al texto constitucional las 10 primeras enmiendas, en las cuales se regula la relación entre el ciudadano y el poder federal y que bien puedan ser tomadas en cuenta como una verdadera Declaración de Derechos del Ciudadano.
En cuanto a su integración en la constitución norteamericana pueden observarse elementos tomados de los artículos de la Confederación, así como influencia de conceptos del Plan de Virginia y de Nueva Jersey.
Por último, es necesario subrayar dos ideas, por un lado, la existencia de constituciones particulares de cada uno de los Estados previos a la Constitución general, cuya naturaleza es realmente trascendental en muchos aspectos, como sería la “Declaración de los derechos del buen pueblo de Virginia”, cuyas aportaciones a la lucha por la reivindicación de los derechos humanos es notable.
La segunda idea es la relativa a la influencia que el movimiento independista y sus prácticas constitucionales ejercieron en los pueblos hispanoamericanos, particularmente en México, donde siempre fueron referencia para adoptar el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana.
REVOLUCIÓN FRANCESA
La Edad Moderna se va a caracterizar por un proceso inverso a la división de poder que caracterizó a la Edad Media, de suerte que el análisis de los factores de la Edad Moderna, nos conducen a observar el crecimiento ilimitado de la monarquía frente al poder de los nobles, la Iglesia y los burgueses. Esa declinación del poder feudal en favor del poder real es una de las causas que explican la gesta de la Revolución Francesa.
Luis XIV de Francia, reinó de 1643 a 1715 (72 años). Estuvo lleno de contrastes, por un lado puede señalarse que encabezó un gobierno despótico y, por otro, Francia alcanzó gran desarrollo e importantes victorias militares. Durante el reinado de Luis XIV, la nobleza feudal perdió prácticamente todo el poderío que le caracterizó en la Edad Media, a cambio, el monarca instituyó un sistema centralizado en extremo que giraba en torno a la figura real y que tiene su mejor descripción en la célebre frase: “El Estado soy yo”.
Luis XV, gobernó Francia de 1715 a 1774, fue bisnieto de Luis XIV. Bajo sus años de reinado se acrecentó la deuda pública en perjuicio de grandes sectores de la población que se vieron afectados por los excesivos gestos que se reflejaron en el sistema tributario, tanto, que la miseria se extendió en medio de un sistema monárquico absoluto, sin contrapesos reales, lo que condujo a un proceso de descomposición, agravada tras la muerte del rey.
Luis XVI, accedió al trono en 1774, gobernando hasta 1791, fue nieto de Luis XV y recibió el trono en condiciones socioeconómicas precarias.
Con lo expuesto se tienen ciertos elementos que generaron la revolución. El primer elemento es la descomposición social durante estos tres gobiernos, pues el ejercicio de poder era irresponsable, los reyes solo admitían como superior a Dios, con lo que se separaban de toda obediencia jerárquica entre la Iglesia, los nobles y el pueblo. Los reyes se sintieron omnipotentes y los nobles se convirtieron en cortesanos.
La Iglesia también jugó un papel importante. Desde los tiempos de Carlo Magno y si bien la reforma protestante del Renacimiento no afectó directamente al clero católico en Francia, también es cierto que al paso de los años la influencia del protestantismo se hizo evidente por el rol de la Iglesia Protestante frente al rey, que se diferenciaba de las presiones que ejercía la Iglesia Católica, y más aún, las implicaciones que tuvo el pensamiento protestante en el ánimo de los intelectuales del enciclopedismo y posteriormente de la revolución.
En los aspectos económicos existe una notoria variable entre el sistema de administración feudal y el sistema de administración centralizada de la monarquía absoluta, impactando a las zonas periféricas, las cuales se transformaron en lugares remotos del centro de poder. Las transformaciones se extienden al ámbito de la industria y del comercio, ambas actividades fueron acaparadas por la monarquía, lo que consecuentemente le trajo ventajas y le permitió una clara superioridad sobre los nobles.
La nobleza no solo dejó el papel protagónico en manos del rey, sino que tuvo que hacer frente a una variable económica que la llevó a una crisis en la que cedería su poder a una nueva clase social en ascenso: la burguesía. Esto se debió al cambio en el concepto de riqueza, pues ya no bastaba ser propietario de la tierra para ser rico, sino que se empezó a generar una nueva forma de valorar la tierra, nos referimos a la riqueza mobiliaria sumada al papel desempeñado por la industria y el comercio a raíz de los descubrimientos geográficos, a lo que nunca se sumó la nobleza.
La concentración de poder y la inadecuada distribución de la riqueza, conjugados en la figura de la corrupción, lo que fue determinante en la degradación social y la subsecuente revolución.
La expansión de la idea revolucionaria fue gracias a los intelectuales, quienes difunden una nueva concepción de la vida, abandonando las concepciones tradicionales, generándose una nueva visión existencial por vía de variables filosóficas y de un movimiento llamado enciclopedismo. El papel que jugaron Montesquieu, Voltaire, Rousseau, y los destacados enciclopedistas Diderot y D’Alambert fue determinante para generar una nueva ideología que habría de servir de base para la difusión del pensamiento revolucionario.
El estallido del movimiento revolucionario suele atribuírsele a los errores de Luis XVI, quien ante la presión social adoptó una serie de medidas tendientes a mejorar el ambiente social, tales como la abolición de la tortura, la modificación del sistema tributario y comercial, así como unas mejoras liberales, sin embargo, el rey mostró una debilidad no caracterizado en sus predecesores, de este modo, ante las presiones cambió a los ministros Malesherbes y Turgot, por Necker, quien cometió el error político de publicar los estados financieros del país y evidenciar la ineptitud de la corte, lo que le condujo a salir del gobierno.
La sustitución de Necker no fue idónea y la situación continuó agravándose al grado que se recurrió de nueva cuenta a Necker para solucionar el problema económico, Luis XVI se dejó convencer por su ministro que lo complejo de la situación política y económica, se encontraba en la convocatoria a Cortes Generales, como sucedía en la Francia medieval y no acontecía desde la última vez que se reunieron en 1614.
La solución era equivocada si se pretendía salvar la reputación del rey, pues en toda la vida de la monarquía absoluta no se recurrió a los Estados Generales porque el rey reunía todo ese poder en su persona, de suerte que la convocatoria a Cortes Generales hizo evidente la debilidad política de Luis XVI.
El sistema electoral afectó al sistema de partidos, modificando al sistema de gobierno, cobrando relevancia dos medidas que se tomaron para reunir a las Cortes, por un lado se estableció que el estado llano, es decir, la representación del pueblo tendría el mismo número de diputados que los otros dos estados, la nobleza y el clero.
Después de la elección, la composición de los Estados Generales quedó de la siguiente forma, de 1130 diputados en total:
- 291 del clero
- 270 de la nobleza
- 578 del tercer Estado o el pueblo
Tradicionalmente en un esquema gobernado por un rey políticamente fuerte, la votación se hacía por órdenes, es decir, el valor individual de cada diputado no era determinante al final de la cuenta, sin embargo, en la sesión inaugural del 4 de mayo de 1789 se pretendió hacer una modificación substancial al procedimiento legislativo, se votaría por diputado, en lugar de ser por órdenes, de este forma el peso de la asamblea de diputados se alteraba, ya no era la nobleza y el clero frente al pueblo, eran 561 diputados frente a los 578 del estado llano, lo que condujo a la fractura de la asamblea en virtud de la oposición.
El 17 de junio de 1789 el estado llano se declaró Asamblea Constituyente, es decir, reasumió su soberanía frente al rey, acorde a las antiguas tradiciones y en consecuencia de las recientes teorías expuestas en “El Contrato Social” de Juan Jacobo Rousseau.
El gobierno intentó limitar los trabajos de la Asamblea sin conseguirlo y la situación empeoró para el rey, pues el 22 de junio de 1789 el rey aceptó la mayor parte de las peticiones populares, sin que tal respuesta satisficiera al estado llano, por lo que el rey ordenó a los diputados del clero y la nobleza, se integraran a la Asamblea.
La agitación popular era in confrontable, el 14 de junio de 1789 el pueblo toma la bastilla, en el hito histórico del inicio de la revolución francesa.
LA DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE
Uno de los fines de la Asamblea Constituyente fue la formación de una constitución. Meses después, el 4 de agosto de 1789 se dio un paso fundamental en la lucha contra el absolutismo al abolirse los privilegios de la nobleza; el 26 de agosto del mismo año se aprobó mayoritariamente la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano”, consagrados en los artículos siguientes:
Artículo 1.- Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos. Las distinciones sociales sólo pueden fundarse en la utilidad común.
Artículo 2.- La finalidad de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre. Tales derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión.
Artículo 3.- El principio de toda soberanía reside esencialmente en la Nación. Ningún cuerpo, ningún individuo, pueden ejercer una autoridad que no emane expresamente de ella.
Artículo 4.- La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no perjudique a otro: por eso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el goce de estos mismos derechos. Tales límites sólo pueden ser determinados por la ley.
Artículo 5.- La ley sólo tiene derecho a prohibir los actos perjudiciales para la sociedad. Nada que no esté prohibido por la ley puede ser impedido, y nadie puede ser constreñido a hacer algo que ésta no ordene.
Artículo 6.- La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a contribuir a su elaboración, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma para todos, ya sea que proteja o que sancione. Como todos los ciudadanos son iguales ante ella, todos son igualmente admisibles en toda dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos.
Artículo 7.- Ningún hombre puede ser acusado, arrestado o detenido, como no sea en los casos determinados por la ley y con arreglo a las formas que ésta ha prescrito. Quienes soliciten, cursen, ejecuten o hagan ejecutar órdenes arbitrarias deberán ser castigados; pero todo ciudadano convocado o aprehendido en virtud de la ley debe obedecer de inmediato; es culpable si opone resistencia.
Artículo 8.- La ley sólo debe establecer penas estricta y evidentemente necesarias, y nadie puede ser castigado sino en virtud de una ley establecida y promulgada con anterioridad al delito, y aplicada legalmente.
Artículo 9.- Puesto que todo hombre se presume inocente mientras no sea declarado culpable, si se juzga indispensable detenerlo, todo rigor que no sea necesario para apoderarse de su persona debe ser severamente reprimido por la ley.
Artículo 10.- Nadie debe ser incomodado por sus opiniones, inclusive religiosas, a condición de que su manifestación no perturbe el orden público establecido por la ley.
Artículo 11.- La libre comunicación de pensamientos y de opiniones es uno de los derechos más preciosos del hombre; en consecuencia, todo ciudadano puede hablar, escribir e imprimir libremente, a trueque de responder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley.
Artículo 12.- La garantía de los derechos del hombre y del ciudadano necesita de una fuerza pública; por lo tanto, esta fuerza ha sido instituida en beneficio de todos, y no para el provecho particular de aquellos a quienes ha sido encomendada.
Artículo 13.- Para el mantenimiento de la fuerza pública y para los gastos de administración, resulta indispensable una contribución común; ésta debe repartirse equitativamente entre los ciudadanos, proporcionalmente a su capacidad.
Artículo 14.- Los ciudadanos tienen el derecho de comprobar, por sí mismos o a través de sus representantes, la necesidad de la contribución pública, de aceptarla libremente, de vigilar su empleo y de determinar su prorrata, su base, su recaudación y su duración.
Artículo 15.- La sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente público.
Artículo 16.- Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución.
Artículo 17.- Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y a condición de una justa y previa indemnización.
La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano es, junto con los decretos del 4 y el 11 de agosto de 1789 sobre la supresión de los derechos feudales, uno de los textos fundamentales votados por la Asamblea Nacional Constituyente formada tras la reunión de los Estados Generales durante la Revolución Francesa.
En la declaración se definen los derechos "naturales e imprescriptibles" como la libertad, la propiedad, la seguridad, la resistencia a la opresión. Asimismo, reconoce la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y la justicia. Por último, afirma el principio de la separación de poderes.
El Rey Luis XVI la ratificó el 5 de octubre, bajo la presión de la Asamblea y el pueblo, que había acudido a Versalles. Sirvió de preámbulo a la primera constitución de la Revolución Francesa, aprobada en 1791.
El pueblo no se conformó con la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, y el 14 de septiembre de 1791 el rey aceptó la Constitución; el 25 del mismo mes, pero del año siguiente, la familia real es destituida y se proclama la república, el rey es juzgado por el delito de traición, siendo decapitado el 11 de enero de 1793.
EL CONSTITUCIONALISMO SOCIAL MEXICANO
Las causas directas de la Revolución de 1910, que concluyó con la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1917, surgen en el Porfiriato. En este período, la sociedad mexicana se hallaba dividida en varias clases; la aristocracia o “alta sociedad”, la burguesía nacional, la pequeña burguesía o clase media y el proletariado y los campesinos.
Durante la dictadura del Porfiriato un reducido grupo de familias se enriqueció a costa del trabajo de los campesinos y obreros, quienes conformaban la masa mayoritaria de población. Se constituyó, entonces, una clase rica dueña de haciendas, fábricas, casas comerciales y de negocios financieros. Aunado al de los bienes económicos, este grupo controlaba el poder político y gozaba de una preparación cultural suficiente para sojuzgar al resto de la población.
En lo referente a las causas sociales, tenemos que la inversión de fuertes capitales extranjeros se hizo a costa de todas las riquezas naturales, incluyendo la del hombre mismo. Esto es, se dispuso de mano de obra barata o regalada, por el desmedido apoyo a los capitalistas por parte del gobierno dictatorial. La explotación a la que se sometió a los peones en las haciendas, minas, construcciones, y a los obreros y artesanos en las fábricas, fue determinante en la consecución del movimiento armado.
Como es notorio, en estos más de tres decenios, el poder quedó en manos de un pequeño grupo de personas, encabezadas por Díaz; el pueblo no tuvo oportunidad de opinar sobre sus problemas ni de elegir a sus gobernantes. Luego, la desigualdad social fue el común denominador en el Porfiriato, situación deleznable, muy a pesar de la estabilidad y crecimiento económico (como el incremento de la red ferroviaria) en el cual el país se vio inmerso. Mientras tanto, había surgido una nueva generación de jóvenes, maestros, médicos, abogados, ingenieros, agricultores e industriales que querían participar en la vida política del país y que no podían hacerlo porque todos los puestos estaban ya ocupados por hombres mucho más viejos que ellos.
De estos nuevos individuos interesados en una participación activa en la política mexicana, surgieron 2 grupos con tendencias revolucionarias: el Partido Nacional Antirreelecionista y el Partido Democrático. En este último se encontraban personas que preferían a Porfirio Díaz al frente del poder, pero creían necesario que se buscara a un candidato distinto a Ramón Corral para la Vicepresidencia, como lo manifestaron en abril de 1909; sin embargo, al no alcanzar la popularidad necesaria, el partido fue disuelto. Ante esta situación, el Partido Científico (de tendencia porfirista) presentó como candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia, a Porfirio Díaz y a Ramón Corral, respectivamente. Otra agrupación que también se desarrolló con cierta amplitud, fue el Partido Reyista.
En mayo de 1909 estaba ya en funcionamiento el centro Antirreeleccionista, en cuyas filas se hallaban personajes como: Francisco I. Madero, Emilio Vázquez Gómez, Toribio Esquivel, José Vasconcelos y Luis Cabrera. Madero, ya se había hecho célebre para entonces, debido a la publicación de su libro titulado “La Sucesión Presidencial en 1910”, en el cual hizo un estudio de la situación política mexicana de la época, con cierto criterio revolucionario.
El Partido Reyista, sin tener propiamente un programa doctrinal completo, comenzó a trabajar para presentarse en la contienda electoral con Porfirio Díaz para la presidente y el General Bernardo Reyes para vicepresidente, sin embargo, Díaz comisionó como pretexto de tipo militar para ir a Europa a Reyes, dejándolo fuera de la escena política. El Partido Reyista se disolvió y sus miembros formaron el Partido Nacionalista, que participó junto al Antirreelecionista en la Convención Nacional Independiente, que tuvo como sede a la Ciudad de México en abril de 1910. Para dar impulso y vigor al partido y a la Convención, Madero realizó una gira por algunas entidades, logrando despertar el entusiasmo y el aumento de los integrantes de la Convención, la cual, plenamente instalada, discutió el tema de las elecciones resolviéndose con presentación de Madero como candidato a la Presidencia de la República y a Francisco Vázquez Gómez (antiguo médico de Porfirio Díaz, y de quien políticamente se había distanciado) a la Vicepresidencia. Al mismo tiempo, se elaboró el programa que iba a servir como bandera de lucha, en las cual los principios de “no reelección” y de “sufragio efectivo”, fueron esenciales.
Pronto surgieron diferencias entre los revolucionarios, emergiendo entonces, los tres grupos revolucionarios, cuyo propósito en común era derrocar a Porfirio Díaz del poder. A aquellos grupos, se les identificó con el primer apellido se sus caudillos: así, los integrantes de la División del Norte y sus aliados fueron reconocidos como villistas, los del Ejército Libertador del Sur se llamaban a sí mismos zapatistas y, finalmente, el Ejército Constitucionalista recibieron el nombre de carrancistas.
Los villistas (liderados por Doroteo Arango, mejor conocido como Pancho Villa) ofrecían un programa político social poco definido, dispuesto a negociar con los liberales. Los zapatistas (liderados por Emiliano Zapata), que mantenían sus reclamos de restitución de propiedad de la tierra a los campesinos, principios formulados en el Plan de Ayala. Por último, los carrancistas, vinculados a la burguesía y deseosos de preservar los beneficios obtenidos por los generales, empresarios y abogados simpatizantes de Carranza.
En lo concerniente a las acciones revolucionarias, tenemos lo siguiente. El Plan de San Luis Potosí, dado a conocer por Madero para que el pueblo tomara las armas y se defendiera para dar fin a la dictadura y oligarquía. Este acuerdo prometía revisar los abusos cometidos por el gobierno porfirista con los terrenos y devolverlos a quienes les había sido arrebatado.
En la Alianza Nacional Antirreeleccionista se planteó la vuelta al régimen constitucional y la necesidad de reformar la ley electoral y dar libertad de prensa y enseñanza, mejorar las condiciones de trabajo de los obreros, nacionalizar al personal ferroviario, proteger al indígena, fomentar las grandes y pequeñas industrias y afianzar las relaciones con los países latinoamericanos.
Al asumir Francisco I. Madero el poder, el 6 de noviembre de 1911, se procedió al desarme de las fuerzas revolucionarias, pero los zapatistas se negaron, exigiendo garantías de que sus demandas a favor de una solución al problema agrario serían atendidas.
Por eso, el 28 de noviembre de 1911, Zapata proclamó el Plan de Ayala, en el que se proponía el reparto de tierras y la continuación de la lucha revolucionaria.
Pascual Orozco, tras ser nombrado por los agraristas jefe supremo de la revolución, se sublevó en Chihuahua en marzo de 1912, y otro tanto hicieron los generales Bernardo Reyes y Félix Díaz, en Nuevo León y Veracruz respectivamente. El Ejército federal, al mando de Prudencio Robles y Victoriano Huerta, reprimió con dureza los levantamientos, estableciendo campos de concentración, quemando aldeas y ejecutando a numerosos campesinos. En la ciudad de México, en febrero de 1913 tuvo lugar la Decena Trágica, enfrentamiento entre los insurrectos y las tropas de Huerta, que causó alrededor de 2.000 muertos y 6.000 heridos. Con la insólita mediación del embajador estadounidense, Henry Lane Wilson, el general Huerta llegó a un acuerdo con el general Díaz, destituyó a Madero y se autoproclamó presidente el 19 de febrero de 1913. Cuatro días después el presidente Madero y el vicepresidente Pino Suárez fueron asesinados por órdenes de Huerta.
El gobierno de Huerta no fue reconocido por el gobernador de Coahuila, Venustiano Carranza, quien el 26 de marzo de 1913 proclamó el Plan de Guadalupe, bandera de la revolución constitucionalista, por el que se declaraba continuador de la obra de Madero y procedía a la formación del Ejército constitucionalista, al que no tardaron en sumarse el coronel Álvaro Obregón en Sonora, y Pancho Villa en el norte, mientras Zapata volvía a dominar la situación en el sur y este del país. La oposición a Huerta en la capital se realizó a través de la Casa del Obrero Mundial, de tendencia anarquista y defensora de las clases obreras urbanas, pero cercana a los planteamientos agrarios del movimiento zapatista, al que dotaron de una ideología más definida, y del lema “Tierra y Libertad”, que los alejaba tanto de Huerta como de Carranza. Las tropas constitucionalistas, formadas por campesinos y gentes del pueblo, derrotaron al Ejército federal por todo el territorio nacional: Villa ocupó Chihuahua y Durango con la División del Norte; Obregón venció en Sonora, Sinaloa y Jalisco con el Cuerpo de Ejército del Noroeste; y Estados Unidos, tomando partido por los oponentes a Huerta, hizo desembarcar su infantería de Marina en Veracruz el 21 de abril de 1914. Después del triunfo constitucionalista en Zacatecas el 24 de junio de ese mismo año y la ocupación de Querétaro, Guanajuato y Guadalajara, Huerta presentó la dimisión el 15 de julio siguiente y salió del país. En el Tratado de Teoloyucan se acordó la disolución del Ejército federal y la entrada de los constitucionalistas en la capital, que se produjo el 15 de agosto de 1914.
Con el triunfo del Ejército Constitucionalista, Carranza impulsó la promulgación de una nueva Constitución, la cual se haría realidad el 5 de febrero de 1917. Dicho documento recoge los principios liberales de los derechos del hombre en su aspecto individual y social, el principio de la soberanía nacional, así como las modalidades de su forma de gobierno y de Estado: división de poderes y sistema federal.
En el artículo 1º del Título Primero, por ejemplo, se consagró la abolición a la esclavitud (aunque esta ya se encontraba en el 2º artículo de la Constitución de 1857). Garantizó la libertad de los hombres prohibiendo la esclavitud (artículo 2); la libertad de profesión, industria y trabajo, siendo lícitos (artículo 5); la libertad de manifestación de ideas (artículo 6); la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia (artículo 7); el derecho de libre petición siempre y cuando se haga de manera pacífica y respetuosa (artículo 8); la libertad de asociación o reunión en forma pacífica con cualquier objeto lícito, sin que se proteja la reunión armada o en la que se profieran injurias contra la autoridad ni se haga uso de la violencia o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee (artículo 9); el derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legítima defensa (artículo10); la libertad de tránsito para entrar en la república, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia (artículo 11); la libertad de profesar la creencia religiosa que más le agrade y para practicar las ceremonias, la devociones o actos de culto respectivo, siempre que no constituyan delito o faltas penadas por la ley (artículo24). Los artículos 14 y 16 contienen diversas garantías de seguridad respecto a actos de autoridad para proteger la vida, la libertad o las propiedades, posesiones o derechos (artículo 14), familia domicilio y papeles (artículo 16). De este último precepto y los subsecuentes, hasta el 23, estatuyen un régimen de garantías frente a actos de autoridad que priven al individuo de su libertad o lo sujeten a procesos penales.
Por otra parte, los derechos sociales, a nivel de una carta fundamental de un pueblo, fueron establecidos por vez primera en la Constitución de 1917, efectuando uno de los más grandes avances que seguirían después muchos otros países. Mención especial ameritan los derechos de los campesinos en el artículo 27 y los de los trabajadores en el 123.
Con sus diversas reformas y adiciones que la Constitución ha tenido, los preceptos constitucionales establecen los siguientes derechos sociales:
- El derecho a la educación (artículo 3).
- El derecho de los pueblos indígenas (artículo 2).
- El derecho a la protección de la salud (artículo 4).
- El derecho a un medio ambiente adecuado (artículo 46).
- El derecho a una vivienda digna y decorosa (artículo 4).
- El derecho a los niños y de las niñas (artículo 4).
- Las bases de la reforma agraria (fracciones VII y XVIII del artículo 27).
- Derecho a la justicia expedita y honesta para campesinos (artículo XIX del 27).
- Derecho al desarrollo rural integral (artículo XX del 27).
- El derecho de la persona al trabajo digno y útil (artículo 123).
Como puede observarse, en la Constitución de 1917, cuyo verdadero título es CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REFORMA LA DE 5 DE FEBRERO DE 1857, conserva parte de la promulgada aquél año, pero incluye algo de enorme relevancia para el resto no sólo del país sino del orbe, el reconocimiento de los derechos sociales, convirtiéndose en un hito histórico. Unos derechos sociales, que habían sido marginados durante el Porfiriato y que condujeron a una enorme desigualdad social que derivó en un movimiento armado de grandes magnitudes cuyos efectos se prolongaron más allá de los 7 años, y que mantuvo al país en una enorme pugna interna de intereses políticos y económicos por varios años más.
LA DIVISIÓN DE PODERES
Entre las formas de gobierno, una característica de los sistemas democráticos es la división de poderes, cuyo fundamento se halla en la teoría elaborada por Montesquieu, en su obra “El espíritu de las leyes” en el siglo XVIII, inspirada en el gobierno inglés, donde sienta la tesis de que concentrar todos los poderes en una misma persona, lo torna omnipotente, y es necesario el control del ejercicio de su mandato, ya que según su opinión todo el que detenta el poder tiende a abusar del mismo.
Tiene como antecedente remoto de su pensamiento, la obra de Aristóteles, en el siglo IV a . C. quien en su “Política” ya había expuesto la necesidad de dividir las funciones entre los órganos deliberativos, administrativos y de justicia, aunque sin hablar de recíproco control entre ellos, para garantizar la libertad individual, frente al abuso del poder.
Otro aporte a su pensamiento más inmediato, es el que realiza Jonh Locke (siglo XVII) quien distingue entre Poder Legislativo (el de mayor poder, con el límite del respeto a la ley natural) Poder Ejecutivo (que cumple los mandatos del legislativo y aplica las leyes, incluyendo la función judicial dentro de este poder) y el Poder Federativo (encargado de las relaciones exteriores y la seguridad).
Así Montesquieu, vuelve a hablar de separación de poderes, pero aunque fue el ideólogo de la Revolución Francesa, que consagró el sistema democrático, él no radica la soberanía en la totalidad del pueblo. Distingue entre gobiernos republicanos y monárquicos. En los primeros el pueblo ejerce la soberanía, si es todo el pueblo en su conjunto, es una República Democrática pero si solo es ejercida por los mejores es una República Aristocrática. La otra forma de gobierno es la Monarquía, o poder de uno solo, que según Montesquieu, degenera habitualmente en despotismo por abuso de poder, como ocurría en Europa en ese tiempo, donde los monarcas absolutos concentraban todo el poder, argumentando como fuente de legitimidad que se lo había entregado Dios.
No era partidario de un sistema republicano, sino de las Monarquías Parlamentarias, que combinan, según su opinión lo mejor de ambas formas de gobierno, opción que eligieron los girondinos, dentro de los dos grupos que conformaron la Asamblea Nacional, durante la Revolución Francsesa.
Esos poderes los denomina: Poder Legislativo, el que hace las leyes por un tiempo, o a perpetuidad y corrige las que están hechas o las deroga, cuando ya son inútiles. El Poder Ejecutivo es el que decide en las relaciones exteriores, la paz o la guerra, se ocupa de la seguridad territorial, y de las relaciones exteriores enviando o recibiendo embajadores. El Poder Judicial es el que se ocupa de dirimir conflictos entre particulares y castigar los delitos. Estos poderes deben conservar su independencia, para ejercer recíproco control, y estarán obligados a actuar de común acuerdo, limitándose en casos de abuso, al resolver los problemas que se produzcan en el curso normal de los hechos.
En Inglaterra, estado que tomó como modelo de gobierno, que había establecido una Monarquía Parlamentaria, las funciones estaban distribuidas de la siguiente manera: El Poder Ejecutivo, a cargo del Rey, el Legislativo, depositado en el Parlamento (el que poseía el mayor poder) y el Judicial en la Corte inglesa.
Una nueva elaboración de esta teoría la realiza Emmanuel Sieyès, en plena Revolución Francesa. La forma de gobierno propiciada por Montesquieu es la base del estado liberal, con preferencia de la clase burguesa, y aristocrática. Sieyès, expuso en su obra, publicada en 1789, las bases para la constitución del Estado Social de Derecho, donde la soberanía va a residir en la voluntad de la mayoría popular, desapareciendo el poder de las oligarquías y extendiendo la participación popular en el sufragio. En la división de poderes va a existir mayor colaboración, además del control, y el Poder Legislativo deja de tener preeminencia, estando limitado por la Constitución, ley suprema en la jerarquía de las leyes.
El pueblo aparece ahora como depositario del poder constituyente, que aprueba la norma suprema constitucional y elige a los gobernantes, que ejercen los poderes constituidos, por su mandato.
LOS SISTEMAS DE GOBIERNO
Introducción
La historia de los sistemas políticos no registra sólo una modalidad de organización del poder. En la realidad existen distintas formas de organizar y hacer funcionar los diseños institucionales, aun cuando algunos de ellos coincidan en sus ejes fundamentales. La razón inmediata de esa diversidad se encuentra en que las variantes particulares de los distintos modelos responden a historias e idiosincrasias peculiares.
EL SISTEMA POLITICO
Un sistema político es la interacción del conjunto de instituciones, organizaciones y procesos políticos que dan paso a las decisiones, en comunicación e influencia recíprocas con el medio. Se compone de valores que orientan la acción política, de normas que guían el comportamiento, de colectividades que le dan sentido y, de papeles específicos que los actores y grupos políticos cumplen. Todo ello abarca el conjunto de procesos y funciones que permiten definir y alcanzar los objetivos de gobierno de una sociedad, e implica decisiones que movilizan recursos materiales y humanos y que conllevan acciones colectivas y la regulación y coordinación de las relaciones entre los actores y los grupos de actores que integran el sistema político. Lo anterior supone que los órganos políticos gocen de cierta legitimidad; que los miembros de la colectividad participen en el proceso de toma de decisiones; que la autoridad se ejerza con base en normas, y que sus responsabilidades se distribuyan jerárquicamente de acuerdo con las facultades de cada Órgano. Un sistema político no es un bloque homogéneo. Al contrario, expresa la interacción de intereses contradictorios. Para ser democrático, un sistema político debe ser, a la vez, pluralista.
De este modo, un sistema político es un conjunto de relaciones e interacciones por medio de las cuales se tiene la capacidad de procesar y tomar las decisiones que afectan a una sociedad e imponerlas legítimamente al conjunto, es decir, a los miembros del sistema. El sistema político no se reduce a las reglas que él se da a sí mismo ni a los principios que dice perseguir. El sistema político es el resultado de la historia y de las contingencias de momentos particulares; oscila entre las aspiraciones sobre las cuales se construye y las dificultades que se le imponen. Para decirlo brevemente, son muchas las paradojas y las contradicciones que afectan la estructura, existencia y evolución del sistema político. Tensiones permanentes entre los valores y la necesidad modifican sus equilibrios internos y transforman subrepticia o brutalmente sus características fundamentales. El sistema de poder político no escapa a esta regla. El papel del gobierno tiene acciones diferentes de acuerdo con las circunstancias políticas que enfrenta.
Las reglas constitucionales son normas que se imponen a los hombres políticos, pero son también recursos que ellos intentan someter o ajustar a sus objetivos. De cualquier forma, esas normas constituyen la estructura jurídica del sistema político, son el eje en torno del cual se justifica su acción. Sin embargo, en sí mismas no garantizan ni la vida política ni la democracia. Es a partir de la interacción entre las reglas del juego y los jugadores que un sistema político se puede comprender en su totalidad y en su complejidad.
EL SISTEMA REPRESENTATIVO
El nacimiento del Estado moderno no se puede separar de las primeras constituciones escritas. En el siglo XVIII surgieron, en Francia y en Estados Unidos, los pactos fundamentales, fundados en las nociones filosóficas del derecho natural y del contrato social, que sentaron los principios de organización de la sociedad política y del Estado: la igualdad de los individuos, la primacía de la ley, entendida como expresión de la voluntad general, y la soberanía democrática.
Históricamente, ésta fue una etapa de crisis del absolutismo. El absolutismo es, sin duda, la primera forma de Estado -es decir, de organización del poder- conocida. Se basa en el derecho divino de los reyes, o sea, en la inexistencia de derechos de los súbditos. En otras palabras, en los Estados absolutistas no existía el concepto de ciudadanía. La crisis del absolutismo y de la concepción arcaica del poder desembocó en la victoria de las ideas liberales.
Tanto en Francia como en Estados Unidos el triunfo del liberalismo permitió la creación del Estado de derecho, es decir, de un sistema jurídico fundado en un texto solemne y sagrado al que deben someterse gobernantes y gobernados y que consagra, esencialmente, la existencia de los derechos del hombre, inalienables e intransferibles, como principios preexistentes al Estado y al derecho, y la creación de una organización política sujeta al respeto de los principios liberales -entre ellos el Parlamento- que, en reacción contra el absolutismo, desembocó en gobiernos moderados, no democráticos, pero tampoco absolutos.
Los Estados liberales se instauraron sobre la base de una estructura jurídica expresada en la norma fundamental, la Constitución. Lo que la Constitución logró fue dar forma escrita a ciertas prácticas políticas que se habían venido desarrollando, prácticas propiamente liberales que iban en el sentido de limitar el ámbito de competencias del rey y abrir el camino al ascenso de nuevos grupos organizados de la sociedad.
El rey, que justificaba en Dios su poder absoluto, fue conducido, desde fines del siglo XVIII, a negociar el ejercicio de su poder con los detentadores del poder económico: la nobleza y la burguesía. Es así como se le fueron imponiendo límites. El primero y más importante fue el desarrollo del Parlamento y de sus facultades, hasta llegar a obtener para éste dos derechos fundamentales: el de formular las leyes en sustitución del monarca y el de controlar el ejercicio del poder. El monarca deja de ser absoluto y el Estado absolutista se va resquebrajando en la misma medida en que se desarrolla el liberalismo, sobre todo a través del Parlamento moderno.
Aparecieron entonces tres principios liberales de organización del poder político: - Con base en el pacto social, los ciudadanos determinan la esfera de derechos y libertades que el gobernante deberá garantizar: básicamente, el derecho a la vida ya la propiedad;
- La sociedad política de hombres libres se dota de un gobierno cuyas decisiones son tomadas por mayoría. Por ello, el gobierno de mayoría es un gobierno representativo que se erige, a través de las instituciones representativas, en garante de la libertad;
- Aparece la idea según la cual un poder moderado es un poder dividido; a la inversa, la autocracia es el poder concentrado en un solo hombre o en uno de los órganos del poder.
Un poder moderado, entonces, es aquél en el que las competencias o facultades están distribuidas en órganos separados los unos de los otros, es decir, el principio de división de los poderes que integran el Estado, conocidos como Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La democratización de la vida política se encargará de ampliar sus fuentes de legitimidad y de afinar la relación entre los poderes.
MODELOS DE SISTEMAS CON PODERES DIVIDIDOS
Presidencialismo y parlamentarismo son dos formas de organización del poder político. Ambos responden a lógicas políticas e históricas diferentes. Igualmente, se fundan en supuestos culturales y estructurales distintos. Dentro de cada uno existen variantes y modos diversos de funcionamiento, aunque ambos son sistemas de gobierno que surgen por oposición a estructuras en las que el poder se encuentra concentrado en un solo individuo o en un solo órgano. En la actualidad existe un tercer modelo, el mixto o semipresidencial, que comparte algunas de las características de los dos anteriores. Todos ellos constituyen diseños institucionales cuyo propósito es organizar el poder democráticamente y moderarlo.
Es común la tendencia a definir a los sistemas presidenciales y a los parlamentarios por exclusión mutua. Este modo de acercarse a los dos tipos clásicos de sistemas de gobierno democrático responde a cuestiones prácticas, debido a dos razones básicas: por un lado, porque un sistema presidencial no es parlamentario y uno parlamentario no es presidencial; por otro, porque si bien existe una teoría muy elaborada acerca del origen y la evolución de los sistemas parlamentarios, no ocurre lo mismo con los presidenciales.
El sistema parlamentario aparece en los siglos XIII y XIV y su lugar de origen, históricamente hablando, es Inglaterra. Posteriormente, se expandió por casi toda Europa Occidental. El presidencialismo, en cambio, tiene su origen en el siglo XVIII en Estados Unidos de América, sin que hasta la fecha se pueda encontrar otro país en el cual se reproduzca la mezcla original de un presidente electo con base en el sufragio universal, un Congreso fuerte y un Poder Judicial autónomo. Aunque muchos países latinoamericanos se han inspirado en el modelo estadounidense, lo cierto es que el presidencialismo latinoamericano tiene características distintas a las del modelo original.
Inglaterra, Italia, Alemania o España, por mencionar algunos países con estructuras institucionales semejantes, comparten en lo sustancial los elementos del diseño parlamentario: división del Ejecutivo entre un jefe de Estado no electo y un jefe de gobierno nombrado por la mayoría parlamentaria, y un Parlamento organizado en dos cámaras, de las cuales una de ellas, la Cámara baja, dispone de atribuciones y facultades más amplias que la Cámara alta.
Entre ellos hay también diferencias. Entre otras, derivadas de aspectos específicos del diseño institucional, las decisivas están en los sistemas electorales y de partidos, diversos en cada país. Las formas de relación e interacción entre los distintos elementos del sistema y su resultado son, por tanto, diferentes. Otra diferencia observable está en los términos empleados para llamar (o designar) a los titulares del gobierno ya los órganos representativos: el jefe de Estado puede ser un rey (Inglaterra o España) o un presidente de la República (Italia o Alemania); el jefe de gobierno puede ser un primer ministro (Inglaterra o Italia), el presidente del gobierno (España) o el canciller (Alemania). En todos los casos, sus funciones son similares.
El principio de disolución del Parlamento, propio de los sistemas parlamentarios, por ejemplo, tiene motivaciones diferentes y produce efectos distintos de un país a otro. Puede servir como amenaza para consolidar una mayoría de gobierno, o bien, se aplica para dar paso a la conformación, por medio de elecciones, de mayorías afines. Son dos modos distintos de construir mayorías coherentes.
El sistema presidencial, por su lado, corresponde a otro tipo de diseño, pues responde a otras necesidades. Es, por definición, opuesto a las formas absolutistas y de despotismo, y funciona sobre la base de un complejo mecanismo de balances y contrapesos. Combina un doble sistema de división de poderes: por un lado, tiene un Poder Ejecutivo monocéfalo -el presidente de la República- acompañado de un Congreso depositado en dos cámaras. Cada uno de ellos surge de elecciones independientes. Por otro lado, mantiene una estructura federalista, que modera los ímpetus centralistas. En este modelo no tiene relevancia la disciplina de partidos ni la existencia de una mayoría parlamentaria afín al Ejecutivo, predeterminada y permanente.
Presidencialismo y parlamentarismo son dos modelos considerados clásicos. Por su longevidad y desarrollo son los que más han atraído la atención de los estudiosos de la vida política. Sin embargo, ya muy entrado el siglo XX surgió un tercer modelo que combinó principios de organización del poder tanto del sistema presidencial como del parlamentario. Se trata del diseño institucional de la Quinta República Francesa, fundada en 1958. Desde el punto de vista constitucional el sistema francés no es ni presidencial ni parlamentario, sino un sistema mixto. Por ello, algunos autores lo ubican como un sistema semiparlamentario, mientras que la mayoría lo concibe como un sistema semipresidencial.
Los sistemas parlamentario, presidencial y mixto son estructuras de gobierno con poderes divididos. Esto es, en todos ellos las funciones del Estado se encuentran distribuidas en tres órganos: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los cuales mantienen formas de relación diferenciadas de acuerdo con el tipo de sistema, pero necesarias para el funcionamiento regular de las instituciones. La característica distintiva del sistema parlamentario es la capacidad del Parlamento, electo por votación directa, para crear y destituir gobiernos, que se combina con el papel meramente simbólico del jefe de Estado (puede recaer en la figura del rey, como en Inglaterra y España, o en la del presidente, como en Italia). El sistema presidencial es la combinación de un presidente de la República electo con base en el sufragio directo o casi directo, con un Congreso también electo pero sin facultades de gobierno. En el sistema semipresidencial el Poder Ejecutivo se divide en presidente de la República o jefe de Estado, electo de manera directa, y un primer ministro o jefe de gobierno, nombrado por el Parlamento.
SISTEMA PARLAMENTARIO
Los sistemas parlamentarios deben su nombre al principio fundador de que el Parlamento es el asiento principal de la soberanía. Por tanto, no permiten una separación orgánica o rígida del poder entre el gobierno y el Parlamento.
ELEMENTOS TEÓRICOS
El sistema parlamentario designa una forma de gobierno representativa en la que el Parlamento participa en forma exclusiva en la dirección de los asuntos del Estado. En ese sentido, en este sistema la formación del gobierno y su permanencia dependen del consentimiento de la mayoría parlamentaria. Esa mayoría puede surgir directamente de las elecciones, o bien, de una coalición. No es suficiente con que el Parlamento elija al jefe de gobierno para hablar de un sistema parlamentario. Es necesario también que el Parlamento no comparta con ningún otro órgano del Estado la dirección de los asuntos públicos.
En este sistema se pueden distinguir los siguientes elementos: un Poder Ejecutivo -dividido entre el jefe de Estado (monarca o presidente) y el jefe de gobierno (primer ministro, presidente del gobierno o canciller) y un Poder Legislativo, el Parlamento, compuesto por dos cámaras: la alta, de donde derivan las de Senadores o equivalentes (la de los Lores, en Inglaterra, sigue siendo el refugio de la aristocracia) y la baja, llamada así por ser, desde su origen, la no aristocrática ( de los Comunes en Inglaterra, que representa al pueblo, equivalente a la Cámara de Representantes en Estados Unidos, a la Asamblea Nacional en Francia o al Congreso de los Diputados en España). Con la excepción inglesa, en todos los países con sistemas parlamentarios los miembros de la Cámara alta surgen de procesos electorales.
El jefe de Estado tiene una función simbólica que puede ser decisiva en caso de crisis política profunda (el rey Juan Carlos de España en la transición política, por ejemplo), pero no dispone de atribuciones políticas, En la práctica, el jefe de Estado acata la decisión del electorado o la de la mayoría parlamentaria. Las prerrogativas del Ejecutivo se ejercen por medio del gabinete alrededor del primer ministro; este gabinete es responsable frente al Parlamento, que en todo momento puede destituirlo por el voto de una moción de censura o rechazarlo por medio de una cuestión de confianza. En contrapartida, el primer ministro puede, en nombre del jefe de Estado, decidir la disolución del Parlamento. El desarrollo del sistema parlamentario transfirió, así, el poder al Parlamento y, a través de éste, al gabinete.
El gobierno, en quien recaen el poder y las funciones ejecutivas, surge y se mantiene gracias al respaldo de la mayoría parlamentaria, pero puede ser destituido por medio de la moción de censura. Por su parte, el jefe de gobierno o primer ministro puede plantear la cuestión de confianza como un recurso para obtener el apoyo de su mayoría; pero si no lo logra, debe renunciar. En caso de un conflicto irresoluble, el primer ministro puede recurrir a la disolución del Parlamento ya la celebración de nuevas elecciones.
El primer ministro y su gabinete están sujetos al control político, a través de diversos mecanismos, por parte del Parlamento. Los más utilizados son las facultades de investigación, interpelación, información o requerimiento de comparecencia. No significa que el gobierno esté subordinado al Parlamento, sino que cada uno mantiene su autonomía, aun cuando el gobierno surge de la mayoría y le rinde cuentas.
Los partidos mayoritarios contribuyen en la preparación y coordinación de la política del gobierno y enlazan al Ejecutivo con el Legislativo. Los partidos opositores, por su lado, son los vigilantes más atentos, los más críticos y quienes exigen mayores controles sobre el gobierno. La integración del Parlamento traduce la estructura del sistema de partidos. El Parlamento es el resultado del sistema de partidos en combinación con los mecanismos electorales. Esto es válido para todos los sistemas políticos, pero en el caso de los sistemas parlamentarios, entre menos dispersos son los votos y menos polarizado es el sistema de partidos, se logra dar paso a mayorías sólidas y, por tanto, se dota de mayor estabilidad y eficacia al gobierno.
El sistema de partidos puede ser bipartidista con escrutinio mayoritario (como en Inglaterra donde, por lo mismo, no hay coaliciones); de pluralismo moderado con sistema electoral mixto, como en Alemania; con representación proporcional corregida (España), y de pluralismo polarizado con representación proporcional (Italia).
El sistema parlamentario es más flexible para gobernar sociedades afectadas por conflictos étnicos, culturales, religiosos, lingüísticos o ideológicos, precisamente porque el Parlamento permite la discusión, la confrontación pacífica, la negociación, el compromiso y la repartición del poder. Este sistema conoce diversas modalidades, entre las que encontramos la monarquía parlamentaria, la república y la democracia parlamentaria, que surgen de la mezcla original de la historia y la cultura políticas y de los diseños institucionales de cada país.
La característica institucional distintiva del sistema parlamentario es la capacidad del Parlamento electo por votación directa para crear y destituir gobiernos, así como la facultad del Ejecutivo de disolver el Parlamento, que se combina con el papel meramente simbólico del jefe de Estado.
ORIGEN Y ESTRUCTURA
La teoría del sistema parlamentario surge en Inglaterra, en donde aparecen por primera vez las libertades públicas, la separación de poderes y la elección de los gobernantes. Tiempo después -en la mayoría de los casos luego de la Segunda Guerra Mundial- otros países adoptaron el modelo parlamentario de organización del poder político.
Las características institucionales esenciales del sistema parlamentario son, primero, la división del Ejecutivo entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno; segundo, la responsabilidad del gobierno frente al Parlamento y, tercero, el derecho de disolución de la Cámara baja. Estas peculiaridades aparecieron en Gran Bretaña en el curso del siglo XVIII, cuando el gobierno (llamado gabinete) se disoció del rey y se convirtió en responsable político frente a la Cámara de los Comunes, aunque conservando la posibilidad de solicitar al rey la disolución de tal Cámara.
El surgimiento del bicameralismo
El lugar de origen del bicameralismo, históricamente hablando, es Inglaterra. En un principio no existía un verdadero Parlamento sino un Gran Consejo del Rey integrado por nobles y altos dignatarios de la Iglesia. En los siglos XI y XII, el rey estaba rodeado por consejeros, elegidos por él de entre sus pares de la nobleza y el alto clero, y que se reunían en un órgano único (una sola Cámara). En el siglo XIII, cuando se produce el ascenso de la burguesía de las villas, se fueron agregando a este Consejo representantes de las comunidades, cuyo consentimiento era necesario para establecer los impuestos (luego de la Gran Carta de 1215). Por convocatoria de Eduardo I, el Parlamento reunió a representantes de los burgos y del bajo clero. Cuatro categorías sociales se asociaron, entonces, al poder: la aristocracia, la burguesía, el alto y el bajo clero. El bicameralismo tiene su origen en la coexistencia conflictiva de estos dos conjuntos de consejeros, porque unos representaban las nuevas fuerzas en ascenso y los otros a la aristocracia dirigente que temía ser desbordada. A finales del siglo XIV este Parlamento único se dividió: los representantes de las comunidades se establecieron en la Cámara de los Comunes, mientras que los señores civiles y religiosos deliberarían solos y formaron la Cámara de los Lores. En consecuencia, el Parlamento británico, que originalmente significó la reunión de los representantes y del monarca en un espacio común, se dividió en dos cámaras que deliberaban normalmente en ausencia del rey: la Cámara de los Lores, refugio de la aristocracia -que, sin embargo, no era incondicional al rey la Cámara de los Comunes, elegida sobre una base más amplia y que representaba al pueblo o, más exactamente, a las élites sociales no aristocráticas. Las funciones del Parlamento
Hasta el siglo XIII el Parlamento sólo intervenía en la toma de las decisiones relativas al establecimiento de impuestos, pero progresivamente se fue desarrollando, gracias sobre todo a su poder financiero, hasta conquistar también la facultad de hacer las leyes. El régimen representativo adquirió la forma de aquél en cuyo seno una o dos asambleas electas representan al pueblo frente al poder central y participan en el gobierno, primero por el voto de los impuestos y luego por el voto de las leyes. En Inglaterra, hasta el siglo XIII, era el rey quien detentaba el poder legislativo y sólo cuando ello consideraba necesario solicitaba el respaldo del Parlamento. Progresivamente, sin embargo, el Parlamento, particularmente la Cámara de los Comunes, fue estableciendo la costumbre de desarrollar una especie de negociación cuando el rey le solicitaba votar nuevos impuestos al acordar un cierto número de medidas legislativas que el rey debía acatar.
El Parlamento votaba un proyecto de texto que el rey transformaba en ley, convirtiéndolo así en obligatorio. Como podía esperarse, esta situación se desarrolló en un marco conflictivo, pues el monarca defendía la idea de mantener su poder. No obstante, hacia finales del siglo XVII el régimen británico era ya completamente representativo. La Carta de Derechos reafirmó la exclusividad del Parlamento para el establecimiento de los impuestos, y precisaba que esta medida podía acordarse sólo una vez al año, lo que forzaba al rey a reunir al Parlamento cuando menos anualmente. Por otra parte, quedó establecido que el rey no tomaría ninguna decisión que no hubiese sido previamente objeto de un acuerdo parlamentario. Por su parte, al rey no le quedaba más que la posibilidad de rechazar dichos acuerdos parlamentarios, porque hasta entonces disponía del derecho de veto. Como resultado del principio de aprobación anual del presupuesto, que se había convertido en un arma muy importante en manos de los Comunes, a principios del siglo XVIII el rey renunció al derecho de veto.
Desde los primeros años de ese siglo, la separación de poderes fue indiscutible: el Parlamento detentaba el Poder Legislativo y votaba los impuestos; el rey detentaba el Poder Ejecutivo, es decir, las cargas de la administración civil y militar y de la diplomacia. Si bien la justicia era todavía impartida a nombre del rey, la libertad política quedaba garantizada por una ley llamada Habeas Corpus, votada en 1679, según la cual ninguna detención debía ser irregular. El principio de responsabilidad política: la moción de censura
El esquema en el que el rey poseía el control del Poder Ejecutivo cambió hacia el siglo XIX: el primer ministro se convirtió en el verdadero jefe del Ejecutivo y el rey adquirió una función simbólica. En el transcurso de este fundamental cambio surgió el principio de responsabilidad política del gabinete. En el origen -como se dijo antes- los ministros eran los hombres de confianza del rey; él los nombraba y revocaba como y cuando quería, y no eran más que los ejecutantes de su política y, desde luego, responsables sólo frente a él. Esos ministros eran a menudo miembros de la Cámara de los Lores que, por tanto, no tenían acceso a la Cámara de los Comunes. Sin embargo, desde el siglo XVII se dispuso la responsabilidad penal e individual de los ministros frente al Parlamento. Se trataba del recurso de acusación a aquellos ministros o altos funcionarios por infracciones penales, promovido por la Cámara de los Comunes. Por este procedimiento, los Comunes lograron controlar la selección de los ministros.
De esa responsabilidad penal se pasó a la desconfianza política: los Comunes amenazaban con perseguir y acusar a los ministros que no tenían su confianza y éstos debían retirarse si temían por su integridad física. Fue así como en el siglo XVIII la responsabilidad de los ministros se convirtió en responsabilidad política y colectiva: los primeros ministros que perdían la confianza de los Comunes presentaban al rey la renuncia del conjunto de su gabinete, decisión a la que seguía un relevo ministerial. De este modo surgió el primer procedimiento de responsabilidad política del gabinete: la moción de censura, por la cual los diputados inconformes con la política del gobierno le retiran su confianza y exigen su renuncia. Es, como se puede observar, una verdadera revocación del gabinete y un arma cuya iniciativa quedó en manos de los Comunes. La cuestión de confianza
Contra lo que pudiera parecer, el gobierno no quedó a expensas de los Comunes. En el siglo XIX surgió un procedimiento que permitía poner en juego la responsabilidad política del gobierno: la cuestión de confianza. A diferencia de la primera, ésta fue un arma en manos del gabinete, un medio de presión sobre los Comunes: el gabinete, para conducir a buen puerto su política, debía disponer de medios jurídicos y, sobre todo, financieros. Generalmente, en ocasión del voto del presupuesto, el gabinete planteaba la cuestión de confianza, es decir, solicitaba a la Cámara su aprobación del proyecto de ley en discusión como condición de su mantenimiento en el poder; si los Comunes no votaban la ley con los créditos que el gabinete juzgara necesarios para la realización de su política, renunciaba. Por la cuestión de confianza el gabinete podía incitar a sus partidarios a apoyarlo. Esta no fue la única arma del gabinete.
El derecho de disolución
Junto a la cuestión de confianza apareció la práctica del derecho de disolución. Debe recordarse que el Parlamento nació del Consejo del Rey y que éste tenía todas las facultades para cambiar a sus consejeros cuando así lo deseara, Progresivamente, la prerrogativa real que desembocó en la revocación del mandato de los diputados se transfirió al primer ministro. En efecto, desde mediados del siglo XVII se había impedido al rey disolver la Cámara de los Comunes, si no contaba con el consentimiento de la propia asamblea. De no haber sido recuperado por el gobierno, el derecho de disolución habría desaparecido. Tal recuperación tuvo dos finalidades: permitir, por un lado, solicitar al pueblo arbitrar un conflicto entre las dos cámaras del Parlamento si una oposición permanente y fundamentada aparecía entre los Comunes y los Lores. La Cámara de los Comunes podría ser disuelta, pero los Lores acatarían la voluntad popular expresada por los nuevos Comunes. Por otro lado, permitió también al primer ministro y al gabinete presionar a su mayoría, no tanto por el ejercicio de la disolución, sino sobre todo por la amenaza de utilizarla en caso de que la confianza les fuera retirada o rechazada. El derecho de disolución apareció entonces como el corolario de la cuestión de confianza. Cuando los partidos políticos británicos eran todavía poco disciplinados, la amenaza de disolución unía a las mayorías, porque los diputados temían los riesgos y costos de una campaña electoral. El primer ministro podía utilizar esta arma en caso de conflictos entre los órganos del poder. La democratización del parlamentarismo
Los mecanismos del régimen parlamentario no desembocan necesariamente en la democracia. Se puede decir que el régimen político británico realiza la democracia parlamentaria desde el momento en que el derecho al voto se extiende a todo el pueblo, por un lado; pero, por otro, el parlamentarismo democrático encuentra su origen en una disminución sensible de los poderes de la Cámara alta. Los Lores comparten el Poder Legislativo con los Comunes, pero no pueden destituir al gabinete, que es responsable frente a la Cámara electa. Los Lores deben mostrar cierta discreción en materia financiera, porque los Comunes representan a la mayoría de los contribuyentes, mientras que los Lores no se representan más que a sí mismos: es una clase aristocrática. La tradición ha establecido que los Lores voten, generalmente, las leyes de carácter financiero en el sentido establecido por los Comunes. Para las leyes de carácter no financiero, una oposición entre los Lores y los Comunes se trata de manera diferente cuando tiene un aspecto técnico o cuando es político. En el primer caso se negocia, mientras que cuando reviste un carácter político la resistencia de los Lores tiene un alcance muy grande, pues significa que consideran que los Comunes no representan la opinión de la nación. Se recurre entonces a la disolución de la Cámara de los Comunes, en el entendido de que la Cámara alta admitirá el veredicto de los electores y no se opondrá a los nuevos Comunes si éstos retornan la iniciativa de la legislatura precedente. Como hemos reseñado, el gobierno dispone de mecanismos para influir sobre el Parlamento (la Cámara baja) del cual surge: por la cuestión de confianza el gabinete presiona al Parlamento para obtener los medios de acción que requiere para construir su política, en tanto que el derecho de disolución logra operar como estabilizador de las mayorías parlamentarias.
INTERACCIÓN
El gobierno y el Parlamento
El gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cámara baja) del cual surge; el jefe de Estado formalmente, y el jefe de gobierno en la realidad, tienen la facultad de disolver el Parlamento. El gobierno es comúnmente conocido como gabinete (el nombre proviene de la habitación en la que se reunían los ministros del rey a deliberar). El gabinete es presidido por uno de los ministros, de donde surge el primer ministro, jefe del gabinete, jefe de gobierno o presidente del gobierno.
El gobierno tiene la dirección y la función ejecutiva, Realiza su programa de gobierno; interpone el recurso de inconstitucionalidad; dirige la administración civil y militar; puede promover e iniciar leyes, y tiene la obligación de ejecutarlas; pueden censurarlo o retirarle la confianza, pero a su vez puede disolver el Parlamento.
La composición de cada una de las cámaras del Parlamento fluctúa entre 400 y 700 miembros: la Cámara baja de Inglaterra tiene 650 miembros, su mandato es por cinco años y puede ser disuelta. En Inglaterra las elecciones se realizan con base en el sistema uninominal mayoritario a una vuelta; en Italia se aplica el principio de representación proporcional, yen Alemania el sistema mixto. Entre sus facultades destacan las de votar las leyes, nombrar al gobierno y controlar su actividad.
La Cámara alta de Inglaterra tiene alrededor de 1,200 miembros (Lores), compuestos por 800 hereditarios, 370 vitalicios, 26 espirituales y los nuevos miembros. No puede ser disuelta. Entre sus facultades se encuentran la de participar en la aprobación de leyes -aunque son más importantes los Comunes, es decir, las cámaras no están en pie de igualdad-, y la de controlar la actividad del gobierno, pero no tiene ninguna injerencia en su conformación.
En este sistema se registra una dependencia orgánica recíproca entre el jefe de Estado y el Parlamento, a través del gabinete, y entre el Ejecutivo y el Legislativo, a través del primer ministro. Este último es poderoso, pero limitado y controlado por el Parlamento y por los partidos opositores y es, por lo general, el líder del partido mayoritario de la coalición mayoritaria. Dirige institucionalmente al gobierno y políticamente a su mayoría. Los ministros pertenecen al Parlamento. Mayoría parlamentaria y mayoría de gobierno coinciden. La disciplina de partido es una regla. A final de cuentas, el primer ministro dirige la mayoría parlamentaria, aunque no tiene atribuciones de control sobre el Legislativo. De hecho, regularmente se presenta ante el Legislativo (mayoría y oposición) para responder a preguntas y cuestionamientos de los legisladores.
A diferencia de Italia y Alemania, la forma de gobierno en Inglaterra y España es la monarquía parlamentaria, que combina el principio de pluralismo político con la naturaleza parlamentaria de la monarquía. El jefe de Estado es el rey, símbolo de la unidad nacional y de su permanencia.
Mecanismos de control y equilibrios institucionales
La supervisión mutua de poderes permite el control del gobierno y de la administración. El control sobre el gobierno es político, es decir, el gobierno debe contar con la confianza del Parlamento tanto en gestión política como en su actividad concreta. La falta de confianza o la exigencia de la responsabilidad del gobierno se puede ejercer con la moción de censura constructiva. El control de la gestión gubernamental concreta se da a través del hostigamiento al gobierno y de la utilización de los medios de comunicación, del derecho a recabar información del gobierno, a reclamar la presencia de sus miembros en algunas sesiones parlamentarias, a efectuar interpelaciones y preguntas, y con la actuación de las comisiones de investigación. SISTEMA PRESIDENCIAL
ELEMENTOS TEÓRICOS
El sistema presidencial, al igual que el parlamentario, se caracteriza por la división de poderes. Formalmente consagra tres órganos separados: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. Esa división orgánica va acompañada de una separación de funciones que, sin embargo, para operar requiere de la colaboración de todos ellos. La interdependencia es, por tanto, una condición para su eficacia.
El Poder Ejecutivo (unipersonal) y el Legislativo (organizado en dos cámaras) tienen un modo de elección diferenciada. Al disponer cada uno de una legitimidad propia, se busca garantizar su autonomía y su autorregulación: ninguno puede sobreponerse al otro, sino que al ajustarse a los mecanismos constitucionales de colaboración pueden intervenir en sus ámbitos correspondientes. Uno y otro se mantienen en el ejercicio de sus funciones por el tiempo constitucionalmente establecido. El Poder Judicial, a su vez, por mecanismos diferentes también preserva su autonomía. El principio federativo viene a completar el cuadro, porque asegura la participación de los distintos estados en pie de igualdad en el proceso político, al tiempo que sirve como una modalidad adicional de contrapeso y equilibrio de los poderes.
El monocefalismo del Ejecutivo, es decir, el hecho de que reúna en una sola figura las jefaturas de Estado y de gobierno, no tiene el propósito de dotarlo de facultades amplias que lo puedan incitar a abusar del poder. El presidente tiene frente a sí diversos dispositivos de control que están en manos del Congreso, de la Suprema Corte de Justicia, de los estados y, entre otros, de los partidos y de grupos privados. Sin embargo, ser el elegido de la nación y su guía no significa que sea un poder autoritario; al contrario, la condición institucional y cultural de su eficacia estriba en su apego estricto a las reglas constitucionales.
En síntesis, la característica esencial del sistema presidencial es la combinación de un presidente de la República electo con base en el sufragio universal, con un Congreso organizado en dos cámaras también electas, pero que no tienen facultades de gobierno. Además, el presidente es políticamente irresponsable ante el Congreso y éste no puede ser disuelto.
ORIGEN Y ESTRUCTURA
El sistema presidencial, desde su origen encarnado en la estructura de poder de los Estados Unidos de América, se inspira en el modelo inglés, del cual conserva algunos elementos fundamentales y modifica otros. La democracia estadounidense preservó las libertades individuales, la separación de poderes y la elección de gobernantes, pero hizo algunos cambios importantes: en lo fundamental, sustituyó al rey por un presidente de la República electo con base en el sufragio universal, e introdujo el principio federalista. El Estado estadounidense se conforma en torno de tres poderes independientes, orgánicamente separados unos de otros y balanceados: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. En este trabajo se describe con detalle el caso del sistema presidencialista estadounidense por tratarse del que mejor ilustra los elementos de pesos y contrapesos entre los tres poderes del Estado y sus interrelaciones. Sin embargo, es importante tener en cuenta que en cada caso nacional se observarán variaciones determinadas por la historia, la cultura y el desarrollo político del país de que se trate.
Contra la tiranía y el despotismo
Importantes influencias doctrinales e históricas desembocaron en la elaboración de un diseño institucional cuya preocupación central fue evitar a toda costa la tiranía de un hombre -el Ejecutivo- o de la mayoría -a través del Parlamento. Con todas las vicisitudes del caso, los constituyentes de Filadelfia nunca se propusieron instaurar un Estado con un Ejecutivo fuerte; por el contrario, sus convicciones antiautoritarias y antiabsolutistas los llevaron a construir un diseño adecuado para moderar y controlar al Ejecutivo. En sus fundamentos, el sistema presidencial buscó tener ejecutivos débiles en democracia. Con la finalidad de no perjudicar a las clases adineradas, tampoco querían un Parlamento despótico, compromiso que subyace a la idea -modificada después- de un Senado elegido por las asambleas legislativas de los estados, pues se le concibió como un órgano de control de los excesos de las mayorías. La invención de la República
La Constitución estadounidense es producto de muchos acuerdos entre estados relativamente autónomos, celosos de sus intereses y de su independencia. Para conciliar los intereses de los pequeños y grandes estados, de los del Norte con los del Sur, etc., se estableció el compromiso de organizarse en dos cámaras, pero con un contenido muy diferente a las del sistema inglés: una representaría a los estados, pequeños o grandes, en pie de igualdad, y la otra a la población sin distinción. Más precisamente, el Senado representaría a los gobiernos estatales y no tanto a la población, mientras que la Cámara de Representantes sería la representación de la voluntad popular. De ese acuerdo nació el federalismo, como forma de distribuir el poder entre el gobierno federal y los de los estados. Las atribuciones del gobierno federal no serían amplias, pues los estados poseerían una cuota de poder muy importante. Adicionalmente, las autoridades surgirían del sufragio universal, directo o indirecto.
El Ejecutivo sería electo con base en el sufragio universal indirecto. Los convencionistas veían muchos riesgos para la democracia en la elección directa del presidente, porque al liberar al Ejecutivo éste podría apelar directamente a las masas y crear un poder personalizado. Para frenar al máximo la posibilidad de desviaciones demagógicas, se impidió la elección directa del presidente, que quedó en manos de grandes electores, nombrados por estado en proporción a su población. La República quedó, así, diseñada. La autonomía de lo local
Los órganos federales asumen una función esencial, tanto en el plano de la economía como en el de la política, aunque ello no niega la importancia fundamental de la vida local, bastante dinámica. En el plano jurídico, las autoridades locales son competentes para definir las reglas del derecho civil, penal y comercial, por lo cual estas reglas varían de un estado a otro.
Esta autonomía local aparece de modo más claro en el hecho de que cada estado posee su propia Constitución, a condición, desde luego, de respetar el principio republicano y de no atribuirse competencias reservadas a la Federación. En cada estado de la Federación existen verdaderos órganos políticos: un gobernador, jefe del Ejecutivo, elegido con base en el sufragio universal; un Parlamento local que ejerce el Poder Legislativo, y jueces estatales y locales, 82% de los cuales proceden de elecciones abiertas. "Aun y cuando el alcance de estas instituciones pueda parecer intrascendente a un observador exterior, éstas son muy importantes para los norteamericanos, pues todas ellas están ligadas a cuestiones nada despreciables como la educación, la salud, las comunicaciones, etc., es decir, a la vida cotidiana." De ahí la intensidad de la vida local. El sistema estadounidense funciona bien porque hay esferas muy importantes del quehacer público en manos de los estados. Incluso a nivel local, los presupuestos de estos organismos exceden los presupuestos del gobierno central y han crecido con mayor rapidez. Esto contribuye a disminuir la presión sobre el gobierno central ya reducir conflictos importantes en otros niveles políticos. Si se agrega el hecho histórico de que en Estados Unidos siempre ha existido una importante esfera del mundo no gubernamental--el sector privado--, el peso y la responsabilidad del Estado son menores. En este sentido, hay una fuerte autonomía del mundo civil en relación con el gobierno. La separación de poderes es uno de los principios fundamentales del sistema estadounidense. Se conserva intacto desde que lo consagraron los constituyentes de Filadelfia (1787) y se proyecta en todos los niveles de la vida política y social.
Una Suprema Corte de Justicia eficaz
En las entidades de la Federación, las funciones judiciales son atribuidas por medio de elecciones, del mismo modo que lo son las funciones legislativas o ejecutivas. En cuanto a los jueces de la Suprema Corte (nueve en total), la lógica es diferente: no son electos sino nombrados por el presidente de la República y ratificados por el Senado (que puede rechazarlos), por mayoría simple, luego de escuchar al candidato, si fuera el caso.
El arbitraje de la Corte Suprema puede declarar como inconstitucional una ley aprobada por el Congreso y propuesta por el presidente. Es cierto que a lo largo del tiempo la Corte Suprema de Estados Unidos no se ha apartado mucho de las mayorías congresionales; sin embargo, en momentos coyunturales ha actuado como árbitro en los conflictos suscitados entre los poderes del Estado, incluso entre el Congreso y el presidente. Para los estadounidenses, la Suprema Corte de Justicia juega un papel esencial: en realidad, es el elemento que mantiene el equilibrio del sistema federal y el de los poderes en general.
Una vida política de civiles
El control de los militares por el poder civil es otro fenómeno que debe mencionarse. En Estados Unidos, durante la Segunda Guerra Mundial, hubo un rechazo abierto a la noción de un poder militar muy profesional. Desde entonces, se valoró mucho más la concepción del ciudadano en armas, las milicias estatales, constituidas por ciudadanos comunes que aportaban parte de su tiempo al entrenamiento militar. Las guardias nacionales, dispersas y descentralizadas, manejadas más bien con criterios políticos que militares, permitieron la fuerte supremacía civil sobre el mundo militar, evitando la intromisión directa de los militares en la política.
Bipartidismo federalizado
El sistema de partidos, bipartidista en los términos de Giovanni Sartori, es un aspecto clave para el sistema político de Estados Unidos. Aunque se han producido importantes diferencias entre los partidos estadounidenses, desde un punto de vista doctrinal se trata de diferencias de matiz. Además, los partidos han sido mucho más instrumentales y descentralizados que en otras naciones, y adoptan la forma de coaliciones estatales y locales, en lo cual reside la esencia de su fuerza. El bipartidismo ha favorecido la creación de gobiernos de mayoría, es decir, gobiernos donde el Ejecutivo goza de una mayoría de su propio partido en el Congreso. Por el papel de puente entre el presidente y el Congreso que desempeñan los partidos, han sido reconocidos como el factor que permitió el funcionamiento exitoso de la doctrina de doble soberanía o separación de poderes, es decir, del sistema presidencial.
El presidente
El presidente tiene cierta preponderancia en el sistema político, pero el Congreso, organizado en dos cámaras, no es débil ni le está subordinado. Se trata de un presidente electo (a diferencia de Italia, por ejemplo) y es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno, no puede ser destituido por el Congreso, nombra a su gabinete, con una sanción aprobatoria del Senado, y lo remueve libremente. Su mandato es de cuatro años, reelegible por una sola vez. Cuenta con un vicepresidente que juega un papel más bien secundario. Sin embargo, su poder está limitado por varios elementos, entre otros, por la colaboración estrecha entre el Legislativo y el Ejecutivo, por la administración federal, por la soberanía de los estados, por los grupos de poder económico y por la lucha de partidos. Además, tiene responsabilidades políticas frente al Parlamento y sus actos deben estar apegados a derecho. La Suprema Corte de Justicia garantiza esa legalidad.
De los principales poderes atribuidos al presidente por la Constitución, la primera frase del artículo 2, sobre la Presidencia, declara: "El Poder Ejecutivo será confiado a un presidente". La función es monocéfala, y los poderes expresamente atribuidos al presidente en el artículo citado son relativamente poco numerosos y a menudo compartidos. Los alcances del presidente
La Constitución atribuye al presidente un poder que es la base esencial de su autoridad: velará por la ejecución fiel de las leyes. De aquí deriva el enorme poder de reglamentación del Ejecutivo. Aquí se encuentra el fundamento más importante del poder del presidente, quien en la práctica dispone de una gran libertad de acción. Es el comandante en jefe de las fuerzas armadas de tierra y de mar de Estados Unidos y de la milicia de los estados, cuando ésta se encuentre efectivamente al servicio de Estados Unidos. Sin embargo, es el Congreso el que le da el poder de declarar la guerra, de trasladar y de sostener a las fuerzas armadas, de instituir y sostener a la marina, No obstante, la evolución institucional provocada por el ascenso de Estados Unidos al estatuto de gran potencia dio al presidente la posibilidad de preparar la guerra y dirigirla.
La Constitución no prevé explícitamente que el presidente pueda presentar ante el Congreso un proyecto de ley, aunque siempre se encuentra un senador o un representante dispuesto a presentar tal propuesta a nombre propio. En cambio, sí está prevista una cierta función legislativa del presidente: "El presidente dará de tiempo en tiempo al Congreso informaciones sobre el Estado de la Unión y someterá a su consideración las medidas que él juzgue necesarias." A través de esos mensajes del presidente, presentados regularmente al principio de cada año, se plantean verdaderos programas legislativos al Congreso. También interviene directamente en el proceso legislativo para intentar obtener el respaldo de los parlamentarios para su programa legislativo. La ausencia de una mayoría presidencial y de la disciplina de partidos lo obligan efectivamente a negociar, convencer y, eventualmente, hasta amenazar, con el propósito de obtener los votos que necesita. Los esfuerzos presidenciales logran, a menudo, el éxito; sin embargo, el presidente no es absolutamente poderoso en el plano legislativo. No solamente pueden ser rechazadas sus propuestas, sino que aquellas que son adoptadas pueden llegar a alejarse mucho de su versión original. En suma, el presidente no controla el Poder Legislativo, sólo puede influenciarlo. En contrapartida, si bien no dispone de la iniciativa legislativa más que de manera indirecta, la práctica ha tendido a atribuirle facultades esenciales. Eso se observa, por otro lado, en todos los grandes sistemas políticos contemporáneos. El presidente puede intervenir activamente en favor de las leyes que le convienen o abstenerse de aplicarlas. La intención de la prensa, de los cabildeos, se enfoca principalmente en el voto de una ley, pues se piensa que entra en vigor desde que es firmada por el presidente. En rigor, esto no es así, pues son necesarios decretos de aplicación.
La Segunda Guerra Mundial constituyó la ocasión de una importante expansión de los poderes legislativos del presidente. Una lista amplia de instituciones federales fueron creadas por decreto presidencial, en su carácter de comandante en jefe de las fuerzas armadas, entre las que se encuentran los consejos de la Guerra y Económico, la Agencia Nacional de Vivienda y muchas oficinas de producción, incluida una oficina de la censura. Todos estos decretos y muchos otros, antes y después. en tiempos de guerra pero también en tiempos de paz, fueron concretados sin ninguna autorización legislativa. Esa práctica no fue frenada y operó en detrimento de algunas de las funciones del Congreso.
El veto
Los presidentes tienen un amplio margen para interponer su derecho de veto a una ley con la que estén en desacuerdo. En la práctica, buscan ampliar en su beneficio este derecho presentado de manera flexible por la Constitución. Los constituyentes se opusieron abiertamente a dar un veto al presidente; sólo le dejaron el poder -por lo demás bastante grande- de limitar al Congreso a reconsiderar su posición y adoptar el texto solamente con una mayoría amplia, es decir, de dos tercios de cada Cámara. No obstante, el presidente puede interponer su veto -cabe aclarar que la palabra no aparece en la Constitución- a cualquier ley y por cualquier razón.
Bien utilizado, el veto es un arma poderosa. Un presidente necesita disponer del voto de 34 de los 100 senadores para mantener sus vetos y así gobernar. Desde luego, debe elegir las batallas que puede ganar; por estrategia, cuando el presidente sabe que va a perder, firma la ley para mantener un principio a cambio de la derrota. No obstante, la sola amenaza de veto puede darle el triunfo. Debe notarse que, fundamentalmente, ésta es una revelación de debilidad --es decir, una situación de ausencia de mayoría y un arma puramente defensiva: no se puede promover una política, simplemente se le puede impedir.
El Congreso
El Congreso es bicameral; lo integran la Cámara de Representantes y el Senado. La Cámara de Representantes tiene 435 miembros, su mandato es por dos años y se elige con base en el sistema uninominal mayoritario a una vuelta. La brevedad de su mandato y la posibilidad de reelección hacen que sus miembros estén en campaña electoral permanente. El Senado tiene dos senadores por estado, es decir, 100 miembros; su mandato es por seis años, renovable por tercios cada dos años y se elige por sufragio universal, con sistema mayoritario. Comparte con la Cámara de Representantes la tarea de confeccionar leyes, en un plano de estricta igualdad.
El primer poder que la Constitución otorga al Congreso es el que concierne a la ley de finanzas: "El Congreso tendrá el poder de establecer y de percibir los impuestos, [...] los derechos e impuestos directos e indirectos". Agrega que "ninguna cantidad será obtenida sobre el Tesoro, salvo a partir de una apertura de crédito a través de una ley", además de que "el Congreso tendrá el poder de establecer y de obtener los impuestos sobre los ingresos".
En contrapartida, el presidente no tiene ninguna prerrogativa en la materia. No obstante, en este dominio el Congreso no dejó de delegar poderes al Ejecutivo, y esto desde los orígenes, porque muy pronto, por ejemplo, el Congreso dio al presidente el derecho de regular los impuestos según sus necesidades económicas y financieras. En general, el Congreso modifica muy poco las proposiciones presidenciales.
INTERACCIÓN
La Constitución garantiza la independencia orgánica del Legislativo y del Ejecutivo. Por lo demás, los poderes se regulan y se controlan a sí mismos. A diferencia de Inglaterra, los ministros o colaboradores del presidente estadounidense no tienen responsabilidad política ante el Congreso ni el presidente puede disolver el Congreso. A ello se debe agregar la real y definitiva división de poderes.
Formalmente, en la Constitución los pesos y los contrapesos están muy bien establecidos para delimitar las relaciones equilibradas entre el Legislativo y el Ejecutivo. El Congreso no puede destituir al presidente, pero dispone del poder de juicio político (impeachment). El presidente no puede disolver el Congreso, pero tiene un poder de veto. El Congreso vota las leyes y el presupuesto, pero debe escuchar los mensajes presidenciales; el presidente ejecuta-las leyes-, a condición de que sea en una situación estrictamente definida por el Congreso. A pesar de ello, poco a poco el presidente se convirtió en la piedra de toque del edificio federal y el Congreso fue cediendo algunas prerrogativas que le habían sido atribuidas por la Constitución.
Los constituyentes habían previsto que el Congreso controlara la formación del Ejecutivo al menos en cierta medida. Le confiaron al Congreso un papel en la elección presidencial y en la designación del personal gubernamental y la vía total del procedimiento de juicio político. A pesar de algunos intentos de utilizarlos, estos poderes han quedado prácticamente en desuso. En lo que concierne a la elección del presidente y del vicepresidente, el Congreso casi nunca pudo sustituir al Colegio Electoral. En principio, el Senado tiene participación en la formación del gobierno porque se requiere tanto de su visto bueno como de su consentimiento para que el presidente pueda elegir a los miembros de su gabinete, pero en la inmensa mayoría de los casos las nominaciones presidenciales han sido aceptadas por el Senado. No obstante, la perspectiva de un rechazo ejerce influencia sobre las propuestas del presidente. Una vez nombrados los miembros del gobierno, dejan de ser responsables ante el Congreso, y lo mismo vale para el presidente o el vicepresidente. Se encuentra aquí una regla fundamental del régimen presidencial, que obliga a una separación esencial de poderes: el Congreso no puede ser disuelto, pero ni el presidente ni los ministros son responsables frente al Congreso.
El procedimiento de juicio político pudo convertirse en el medio para dictaminar sobre la responsabilidad del gobierno, pero nunca se pretendió convertirlo en el instrumento a través del cual el Legislativo dominara al Ejecutivo. Por esa razón quedó limitado a los actos considerados extremos y se evitó su uso fácil. Como lo señala James Bryce, el juicio político es la pieza de artillería más pesada del arsenal parlamentario, tanto que resulta inadecuada para un uso ordinario. Las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo son interdependientes. En particular, el Legislativo puede frenar, modificar e inclusive rechazar los proyectos del Ejecutivo. Aunque es el presidente quien en muchos casos propone las leyes importantes y es el Congreso quien ejerce una suerte de poder de veto al evitar pronunciarse o al rechazar las proposiciones presidenciales, los equilibrios se mantienen. El Congreso puede bloquear impunemente el programa de un presidente por más poderoso que éste sea. Para obtener la realización de su programa el presidente está obligado a negociar, ceder y admitir compromisos.
El Congreso de los Estados Unidos conserva, entonces, en una medida no despreciable, sus poderes. Éstos han devenido menos legislativos, pero aun eso muestra un elemento de poder real que ejerce el Congreso, pues puede retardar la acción del presidente, inclusive negarle los medios necesarios para instrumentar una política. El Congreso modera la omnipotencia presidencial.
El Congreso no es un Parlamento sometido. No es necesario que el Legislativo y el Ejecutivo estén dominados por partidos diferentes para que la situación del presidente sea difícil. Algunos presidentes han tenido la experiencia negativa de que sus políticas fueran a menudo cuestionadas por un Congreso que, sin embargo, compartía con él la etiqueta partidista; otros, con una Cámara de Representantes dominada por legisladores de un partido opuesto, tuvieron en general relaciones más pacíficas. Eso no significa que la diferencia de etiqueta partidista entre Ejecutivo y Legislativo haga menos complicada la tarea del presidente.
En el Congreso no hay disciplina de partido, ni una mayoría predefinida opuesta a una minoría ni a la inversa. La libertad de voto es total, la cultura mayoritaria -según la cual una mayoría debe dominar a una minoría- es inexistente, y lo que mueve la estructura institucional es un sistema bipartidista.
Los controles del Congreso
El control cotidiano del gobierno se lleva a cabo por medio de las comisiones que ejercen vigilancia sobre la aplicación o la administración de las leyes. Si las informaciones proporcionadas por el Ejecutivo parecen insuficientes o requieren de una encuesta o de una investigación, se crea una comisión especial. De este modo, la organización y la práctica gubernamentales son revisadas. La simple perspectiva de una investigación ejerce influencia y hasta domina la práctica administrativa. Esto no impide que el gobierno no intente disimular sus errores, pero es difícil que lo logre durante mucho tiempo. Por regla general, frente a un presidente y su administración, que disponen de medios de información y de documentaciones superiores y de numerosos expertos, el Congreso ha logrado modelar una burocracia más competente, ha impuesto cierta responsabilidad política y obtenida las informaciones que necesita. No está por demás señalar que el Congreso influye a través de la prensa sobre la opinión pública.
SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL
El sistema semipresidencial o mixto avanza en una dirección distinta de los sistemas presidenciales y parlamentarios. En este sistema la división de poderes tiene un grado mayor de complejidad que en los anteriores, porque el Ejecutivo y el Legislativo están al mismo tiempo separados y unidos.
ELEMENTOS TEÓRICOS
En este sistema el presidente es autónomo, pero comparte el poder con un primer ministro; a su vez, el primer ministro procede del Parlamento y debe conseguir su apoyo continuamente. El Poder Ejecutivo se divide entre un jefe de Estado -el presidente de la República- y un jefe de gobierno -o primer ministro. Cada uno tiene un origen distinto: mientras que el presidente de la República surge directamente del voto popular, el jefe de gobierno es designado por la mayoría parlamentaria. El presidente de la República nombra a este último, en efecto, pero siempre atendiendo al partido o a la coalición mayoritaria en el Parlamento. De este modo, si bien en el origen del jefe de gobierno se encuentra la confianza simultánea del jefe de Estado y de la mayoría parlamentaria, en la práctica su permanencia depende casi exclusivamente de esa mayoría. El primer ministro está comprometido en la lucha política cotidiana, de la cual está exento el presidente. El jefe de Estado mantiene una relación no conflictiva con los dirigentes de los partidos contrarios y favorece el compromiso, la negociación y la moderación de las fuerzas en pugna. Por ello, desempeña una función de árbitro. El jefe de Estado tiene como función primordial garantizar el funcionamiento regular de las instituciones, y dirige la política exterior, la diplomacia y las fuerzas armadas. Por otro lado, existe el Parlamento organizado en dos cámaras. Ambos surgen del sufragio universal: el Parlamento no depende del jefe de Estado en términos de su elección, ni el jefe de Estado depende del Parlamento. El gobierno surge de la Asamblea Nacional, que puede ser disuelta por el presidente de la República.
En términos de Sartori, "[...] un sistema político es semipresidencial si se aplican conjuntamente las siguientes características: a) el jefe de Estado (el presidente) es electo por el voto popular -ya sea directa o indirectamente- para un periodo predeterminado en el cargo; b) el jefe de Estado comparte el Poder Ejecutivo con un primer ministro, con lo que se establece una estructura de autoridad dual cuyos tres criterios definitorios son: 1) el presidente es independiente del Parlamento, pero no se le permite gobernar solo o directamente, y en consecuencia su voluntad debe ser canalizada y procesada por medio de su gobierno; 2) de la otra parte, el primer ministro y su gabinete son independientes del presidente porque dependen del Parlamento; están sujetos al voto de confianza y/o al voto de censura, y en ambos casos requieren del apoyo de una mayoría parlamentaria, y 3) la estructura de autoridad dual del semipresidencialismo permite diferentes balances de poder, así como predominios de poder variables dentro del Ejecutivo, bajo la rigurosa condición de que el 'potencial de autonomía' de cada unidad componente del Ejecutivo subsista."
En este sistema, la disolución del Parlamento es un arma en manos del presidente porque se busca que éste disponga, en la medida de lo posible, de una mayoría parlamentaria afín. El presidente disuelve el Parlamento con base en cálculos políticos, de acuerdo con los cuales esta acción no se puede instrumentar en cualquier momento ni bajo cualquier circunstancia. En otras palabras, aunque no hay límites ni condiciones para disolver el Parlamento, sólo se hace cuando hay circunstancias políticas para conducir a una mayoría propia al Parlamento o cuando, aunque esto no se logre, se trata de disminuir costos políticos a mediano plazo.
ORIGEN Y ESTRUCTURA
El gran aporte de la Quinta República Francesa es haber innovado en términos de diseño institucional. Toda la experiencia histórica anterior de Francia, que se puede sintetizar en una crisis institucional permanente, fue asimilada e integrada en una nueva concepción de la organización del poder político que dio forma y sentido a la Quinta República Francesa, nacida en 1958 y, en efecto, al sistema mixto.
De nuevo se presenta un caso específico -el francés- para ejemplificar con detalle los mecanismos institucionales característicos de este sistema. Por tanto, se insiste también en la necesidad de considerar las diferencias históricas, culturales y políticas para el estudio de otros países.
Superar la ingobernabilidad
El problema al que se enfrentaron los franceses después de la Segunda Guerra Mundial era, sobre todo, el de establecer un diseño institucional que permitiera la coexistencia y la búsqueda de acuerdos y evitara la polarización social, no sólo política, que había caracterizado su historia anterior. La más importante conclusión durante la Cuarta República fue que la estructura del poder de la que se había dotado era ultraparlamentaria, o mejor, partido democrática, y sencillamente no servía para gobernar. No se trataba de una democracia ingobernable, sino de instituciones que no permitían ejercer el gobierno de la sociedad. Si bien el diseño de la Cuarta República surgió de las rupturas de la Segunda Guerra Mundial, en ningún momento logró dar estabilidad a la vida política francesa.
En estas circunstancias, el general Charles De Gaulle, considerado héroe nacional de la Segunda Guerra Mundial, desempeñó un papel singular. Desde el principio de la Cuarta República había sido uno de los críticos más acérrimos de' esta estructura de Asamblea que, a su juicio, otorgaba una excesiva preponderancia a los partidos políticos. Además, existía un problema adicional: los partidos habían perdido capacidad de representación, esto es, su calidad representativa era seriamente cuestionada en razón de que vivían un desfase con respecto a la sociedad en su conjunto.
El problema era de gobernabilidad. El diseño de la Cuarta República era el de un parlamentarismo extremo, en el cual el gobierno estaba subordinado a los partidos. Uno de los aspectos descubiertos por De Gaulle es que hacía falta una figura o una institución encargada de velar por el funcionamiento regular de las instituciones, con capacidad de poner orden, pero necesariamente sustraída de la decisión y del interés de los partidos políticos. En el nuevo diseño que promovió para la Quinta República se equilibra el peso de la Asamblea con un jefe de Estado independiente del Parlamento, autónomo completamente. A diferencia de los sistemas parlamentarios, el jefe de Estado surge de elecciones, y es paralelo a un jefe de gobierno surgido del Parlamento. Liberar al presidente de la República
Una de las características de la Quinta República Francesa, por tanto, es que el jefe de Estado posee una legitimidad propia; no se trata de un cargo hereditario ni únicamente simbólico, como en el caso inglés, sino que proviene del sufragio universal directo. En este sentido, el diseño institucional de la Quinta República adopta uno de los principios propios de1 sistema presidencial. También introduce elementos distintivos del sistema parlamentario. Al igual que en todas las democracias consolidadas, el sistema mixto francés dispone de un sistema bicameral: hay una Cámara alta y una Cámara baja -la Asamblea Nacional-, equivalente al Congreso de los Diputados en España o a la Cámara de los Comunes en Inglaterra. La Cámara alta es el Senado. A diferencia del sistema inglés, en donde no es electo, el Senado francés surge de procesos electorales. Como sucede en los sistemas parlamentarios, el órgano legislativo fundamental es la Asamblea Nacional. En esta parte del diseño de la Quinta República estamos ante un esquema idéntico al de los sistemas parlamentarios, mientras que en lo relativo al jefe de Estado nos acercamos al modelo presidencial.
Desde el punto de vista de su funcionamiento, el francés constituye un sistema presidencial más que parlamentario. De hecho, el diseño de la Quinta República logra dotar a la estructura institucional de un Poder Ejecutivo fuerte, aunque bicéfalo, pero con un deliberado predominio del presidente de la República. Como el presidente de la República es electo por votación universal y directa, el Parlamento no tiene la posibilidad de obstruir la función presidencial ni puede destituirlo. Sin embargo, el presidente sí puede disolver el Parlamento. Aquí la disolución es el mecanismo a través del cual se pretende evitar el imperio de los partidos, así como dar paso a la construcción de mayorías coherentes.
El presidente goza de cierta supremacía porque, entre otras disposiciones, la Constitución lo instituye y faculta como el garante del funcionamiento regular de las instituciones. Una de sus responsabilidades esenciales es, por tanto, la de velar por que toda la estructura institucional funcione sin obstrucciones. El recurso de la disolución adquiere, por esa razón, su verdadera dimensión. Hay, por tanto, cierta preeminencia constitucional del presidente sobre la Asamblea Nacional. En las dos ocasiones en las que Francois Mitterrand conquistó la Presidencia de la República, en 1981 la primera vez, yen 1988 la segunda, disolvió la Asamblea Nacional y convocó a nuevas elecciones. y lo hizo por la sencilla razón de que en las elecciones intermedias anteriores la mayoría de los escaños habían sido ganados por la coalición de la derecha moderada. Lo interesante es que en las dos ocasiones la inercia de la elección presidencial hizo que las fórmulas representadas por el Partido Socialista Francés lograran obtener una mayoría más o menos cómoda luego de las nuevas elecciones.
Dos principios combinados
El Parlamento puede nombrar gobiernos, aunque no tiene nada que ver con el jefe de Estado. Dado que nombra al gobierno (al primer ministro ya su gabinete) tiene también la facultad de destituirlo, es decir, puede censurarlo. De ésta y otras maneras --como las explicaciones y las justificaciones de los actos de gobierno-- existen, como en los sistemas parlamentarios, mecanismos de control entre Parlamento y gobierno; este último está sujeto a la vigilancia y al control permanente de la mayoría parlamentaria de la que surge. Esa mayoría puede surgir de un solo partido o de una coalición de partidos. En i general, las mayorías legislativas francesas surgen de coaliciones de partidos, de derecha o de izquierda. Constitucionalmente hablando, encontramos la coexistencia de dos principios, ausentes en Estados Unidos, caso clásico del sistema presidencial, y en Gran Bretaña, caso prototípico de los sistemas parlamentarios. En el sistema presidencial estadounidense, el Congreso no tiene facultades para formar ni destituir gobiernos, pues corresponde al presidente de la República nombrar a su equipo y ejercer las funciones ejecutivas a través de sus colaboradores (Ios secretarios de Estado): el presidente los nombra con una sanción del Senado y los remueve libremente. En los sistemas parlamentarios el jefe de Estado carece de atribuciones políticas efectivas. En el sistema mixto existe otra combinación: por un lado, un jefe de Estado electo y, por otro, un Parlamento también electo, encargado, a su vez, de formar gobiernos y, por tanto, de cambiarlos. Esta es la estructura básica del otro sistema de poderes divididos, el mixto, correspondiente a la Quinta República Francesa.
El Parlamento y sus funciones
La Asamblea Nacional tiene 577 diputados, su mandato es por cinco años y goza del principio de reelegibilidad. En realidad, es difícil que la Asamblea Nacional termine su periodo, situación común en países en que el Parlamento puede ser disuelto. Su sistema electoral es mayoritario pero, a diferencia del caso inglés, en Francia las elecciones son a dos vueltas : si los candidatos no obtienen el 50% más uno de los votos en la primera vuelta, los dos candidatos más votados se presentan a una segunda; El sistema de dos vueltas también se aplica en la elección del presidente. Con este mecanismo se busca que los candidatos triunfadores obtengan más de150% de los votos efectivos. La Asamblea Nacional tiene, entre sus facultades, la de votar las leyes, controlar la autoridad del gobierno y crear gobiernos. Sus responsabilidades de gobierno no son compartidas con el Senado.
El Senado francés tiene 321 miembros, cuyo mandato es por nueve años, pero se renueva por tercios cada tres; se elige con base en el voto indirecto (a través de grandes electores) y se trata de una Cámara que, a diferencia de la Asamblea Nacional, no puede ser disuelta por el presidente. Los senadores son electos por un Colegio Electoral en el cual intervienen diputados, consejeros regionales de los departamentos y representantes de las municipalidades. El Senado francés tiene una connotación realmente conservadora. En realidad representa más a los llamados notables locales que controlan la política en el medio rural francés. Aunque sea por voto indirecto, su elección es también a dos vueltas con base en listas que presentan los partidos. Las listas que en la primera vuelta obtienen la mayoría absoluta, triunfan; las que no la obtienen pasan a una segunda vuelta. Como sólo pasan dos listas, alguna de las dos necesariamente obtiene la mayoría.
El Senado, al igual que en Inglaterra, participa en la votación de las leyes, pero tiene una función secundaria -la predominante corresponde a la Asamblea Nacional. Aunque puede controlar la actividad del gobierno, no tiene ninguna injerencia en la creación o destitución de gobiernos, es decir, no tiene atribuciones gubernativas.
El Consejo Constitucional
Existe una instancia en cierta forma parecida a la Suprema Corte de Justicia estadounidense: el Consejo Constitucional. Es un órgano compuesto por nueve miembros que permanecen en funciones nueve años, sin posibilidad de reelección. De estos nueve miembros, tres son elegidos por el presidente de la República, tres son nombrados por el presidente de la Asamblea Nacional y tres por el Senado. Los ex presidentes de la República son miembros con derechos vitalicios del Consejo, aunque nunca participan en él.
El presidente del Consejo Constitucional es nombrado de entre sus miembros por el presidente de la República. Entre las funciones esenciales del Consejo se encuentran la jurisdicción electoral, en el dominio de las elecciones presidenciales, pues es el órgano encargado de cuidar que se cumplan los requisitos para ser presidente de la República, verifica la regularidad de las operaciones electorales y proclama los resultados de la elección presidencial. También tiene funciones en cuanto al desarrollo de un referéndum. La realización de un referéndum es decidida por el jefe de Estado, a propuesta del jefe de gobierno o de las dos cámaras. El referéndum sólo puede darse en torno a iniciativas de ley, proyectos sobre la organización de los poderes públicos, asuntos relativos a la Comunidad Europea o a la ratificación de tratados que, sin contravenir la Constitución, podrían tener una incidencia directa en el funcionamiento de las instituciones.
Otra función del Consejo es ser el guardián jurídico de la Constitución, es decir, velar por la constitucionalidad de las leyes. En esa dirección, se ha convertido en un órgano dotado de una incuestionable legitimidad social. Se ubica entre el Parlamento y el Ejecutivo, y tiene la facultad de revisar las reformas hechas por el primero. En caso de detectar alguna falta de correspondencia o algún principio de inconstitucionalidad en la reforma, esa ley no llega al Ejecutivo y, por tanto, no se promulga. Se trata de una innovación muy importante.
INTERACCIÓN
La división de poderes, como conjunto de mecanismos, busca moderar y equilibrar el ejercicio del poder. De acuerdo con Montesquieu, el principio que guía esta necesidad de separar y dividir los poderes es aquél según el cual el poder modera al poder. En el caso del sistema mixto francés estamos igualmente ante un sistema de poderes divididos consistente en un Parlamento bicameral y un Ejecutivo bicéfalo: un Ejecutivo compartido entre el presidente de la República, que es el jefe del Estado, y un primer ministro, jefe del gobierno. El Senado juega un papel secundario, pues no está en un nivel de igualdad con la Asamblea Nacional, ya que no tiene ninguna incidencia en la formación de gobiernos; esa facultad está reservada exclusivamente a la Asamblea Nacional.
Poderes divididos, separados y compartidos
El presidente, jefe de Estado, constituye un poder unipersonal, elegido con base en el sufragio universal, y en este sentido este sistema se parece a los presidenciales. El Parlamento, por su parte, es electo; el primer ministro, que surge de la Asamblea Nacional, es quien nombra a sus ministros. Esa combinación de un jefe de Estado electo con base en el sufragio universal, con un Parlamento también electo -vale la pena insistir- es lo que le da a este sistema el carácter de mixto.
El Parlamento no tiene ninguna influencia, ninguna incidencia, en las funciones sustantivas ni en la permanencia del presidente. Esto tiene una explicación: en el diseño de la Quinta República se trató de liberar al Poder Ejecutivo de los límites que le imponía el Parlamento durante la Cuarta República. En ésta, el gobierno y las funciones ejecutivas estaban completamente subordinadas a la Asamblea. Con esa base, en la Quinta República se modificó radicalmente el esquema con el propósito de evitar que la Asamblea tenga alguna posibilidad de obstruir la función presidencial.
El lugar de los partidos políticos
Otro aspecto a destacar es el relativo a los partidos políticos. La crítica que está detrás del diseño institucional de la Quinta República es al control casi exclusivo que tenían los partidos sobre las instituciones y sobre la vida política. Charles De Gaulle los consideraba prácticamente elementos de disolución política. Para él, el fracaso de la Cuarta República se debía al ineficaz predominio de los partidos. En contrapartida, al otorgar facultades centrales y exclusivas al presidente de la República y limitar al Parlamento, lo que se buscó no fue tanto disminuir las facultades o las funciones parlamentarias, sino desactivar a los partidos. En lo sucesivo, se les hizo jugar una nueva función, pero ya sin posibilidades de disponer del mando ni de las decisiones sobre el funcionamiento general de las instituciones. Sin embargo, ello tuvo algunas consecuencias.
Lo que De Gaulle no previó, y que finalmente Francois Mitterrand vino a demostrar, es la importancia de los partidos políticos para el funcionamiento del régimen. El diseño de la Quinta República iba a producir un efecto tal sobre la vida política que forzaría a los partidos a desarrollarse ya modernizarse. Las dos grandes tendencias fundamentales de la política francesa, la izquierda y la derecha moderadas, fueron sometidas a una reestructuración radical de su vida interna y de su relación con los otros partidos y con la sociedad. Puede afirmarse que el éxito de Mitterrand en 1981 fue, en buena medida, resultado de la Quinta República, porque desde 1971 fue él quien se convirtió en e. líder del proceso de renovación del Partido Socialista. Algo similar ocurrió con la derecha moderada. Unos y otros se vieron forzados a convertirse en auténticos partidos. Cuando De Gaulle desapareció de la escena política, estos movimientos fueron obligados a tomar forma orgánica. La Quinta República se volvió un importante catalizador para el desarrollo de partidos políticos modernos.
Al mismo tiempo, la fuerza organizativa, social y política que los partidos fueron desarrollando los convirtió en factores del perfeccionamiento de las instituciones. Instituciones políticas y partidos empezaron a tener una interacción que los transformó en dimensiones complementarias y recíprocamente dependientes. Ni el Parlamento puede instaurarse y funcionar sin los partidos ni la Presidencia de la República puede instituirse ni operar si no es con el respaldo de una organización política que le dé sustento social y le sirva de apoyo en el desarrollo de los programas de gobierno, Así, la Quinta República no se agota solamente en el diseño institucional, Su comprensión es más completa cuando se integra a los partidos políticos, que aparecen como el motor del conjunto institucional. Los sistemas políticos no son sólo normas o instituciones gubernamentales, también constituyen un conjunto de instituciones políticas que se hacen acompañar de una dimensión valorativa. Por ello, un elemento que ha contribuido al funcionamiento de la Quinta República Francesa es el compromiso de las fuerzas políticas en torno a la defensa de sus propias instituciones y de su país. En eso coinciden fuerzas políticas divergentes como la izquierda y la derecha moderadas. Ideológicamente diferentes, ambas tienen principios comunes que defender y esto hace de la cultura política francesa un sólido sostén del conjunto institucional.
CONCLUSIONES SISTEMAS DE GOBIERNO
El parlamentarismo, el presidencialismo y el sistema semipresidencial se distinguen, en principio, por la relación existente entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. En el primero existe una separación funcional, pero están unidos orgánicamente; en el segundo la separación es tanto funcional como orgánica, y en el tercero encontramos una mezcla original de separación orgánica y funcional.
El análisis de la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y del modo en que éstos se diseñan responde a historias y culturas políticas particulares; el estudio de los principales regímenes políticos de democracia pluralista nos conduce, de entrada, a situarnos en el parlamentarismo británico. Esto es así porque es allí donde aparecen históricamente el principio de separación de poderes y la elección de los gobernantes. El derecho político británico ha sido fuente y objeto de sistematizaciones y ha servido de modelo a la teoría del sistema parlamentario.
El sistema político de Estados Unidos de Norteamérica, por otra parte, es de algún modo una derivación del parlamentarismo inglés. Los constituyentes de 1787 tomaron como referencia el esquema constitucional inglés de los años cincuenta e hicieron una serie de reemplazos -por ejemplo, el rey por un presidente-, pero teniendo en cuenta las necesidades del otro principio que ellos introducen: el federalismo. En lo sucesivo, si la democracia estadounidense preservó, al igual que la de Inglaterra, la separación de poderes y la elección de los gobernantes, su derecho político se inscribe en la teoría del sistema presidencial.
El sistema mixto es una invención francesa. Mezcla original de principios propios del parlamentarismo y del presidencialismo, la Quinta República Francesa no es ni lo uno ni lo otro. En realidad, se erige como reacción contra un "régimen de asamblea", derivación desvirtuada del sistema parlamentario cuya característica central es el asambleísmo y la partidocracia, con partidos mal estructurados y un sistema de partidos polarizado e incapaz de construir mayorías coherentes, sólidas y durables. Es más conveniente bautizarlo como sistema mixto por la neutralidad del concepto, porque aunque los fundadores de la Quinta República se propusieron la "presidencialización" abierta del nuevo diseño y lo lograron sobradamente, el fenómeno conocido como "cohabitación política" permite inclinar la balanza en favor del Parlamento.
Finalmente, es importante reiterar que en el diseño y en el modo de funcionamiento de las instituciones políticas no hay automatismo. Es preciso tener presente que las virtudes particulares de los sistemas políticos no se reducen solamente al diseño institucional o a nociones de derecho político, sino que es la conjunción de distintos factores, Como la situación histórica particular, la idiosincrasia y la cultura política también peculiares, Con los mecanismos jurídicos del sistema en cuestión y, de manera muy importante, Con un sistema de partidos, lo que da eficacia al diseño institucional y lo hace inimitable.
